Par Marla Boyd, Doctorante en droit pénal de l’Université Paris-Panthéon-Assas

Qu’est-ce qu’une circulaire pénale ?

Une circulaire (ou note de service) est un acte par lequel un ministre, en tant que supérieur hiérarchique, délivre à ses subordonnées des instructions portant sur l’organisation et l’exécution du service public qu’il dirige. Il s’agit d’un acte administratif unilatéral interne à l’administration qui assure la cohérence de son fonctionnement via des directives. La circulaire « pénale » est celle adressée par le ministre de la Justice aux magistrats de l’ordre judiciaire. À travers elle, il peut indiquer l’interprétation d’une loi ou d’un règlement qu’il convient de retenir. Plus spécifiquement, le garde des Sceaux use de circulaires pour déterminer la politique pénale qui doit être menée : celles-ci orientent l’action des magistrats du Parquet à travers des instructions générales. Elles bénéficient d’une assise légale propre : l’article 30 du Code de procédure pénale (CPP) dispose que « le ministre de la Justice conduit la politique pénale déterminée par le Gouvernement. Il veille à la cohérence de son application sur le territoire de la République. À cette fin, il adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales. […] » Mais depuis 2013, toute immixtion directe du ministre au sein d’une affaire particulière est proscrite (art. 30 al. 3 CPP). La circulaire pénale, à l’instar des autres circulaires, est considérée comme ayant une portée infra-juridique : en principe, elle ne peut faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir. Sa légalité ne peut être contestée. Par souci de réalisme, le Conseil d’État admet depuis 1954 (C.E., Ass., 29 janvier 1954, n° 07134) que certaines puissent être justiciables en raison notamment de leur portée générale et des effets notables qu’elles peuvent avoir sur « d’autres personnes que les agents » (C.E., sect., 12 juin 2020, n° 418142). Les circulaires susceptibles d’être contrôlées intègrent alors la hiérarchie des normes en se plaçant au bas de la pyramide. En matière pénale, le principe de la légalité criminelle réserve à la loi et au règlement (pour les contraventions) la définition des incriminations et des peines : les circulaires sont « dépourvues de toute portée normative » sur les justiciables, ce que la chambre criminelle a rappelé récemment (Cass. crim., 19 février 2026, n° 23-12.483). Toutefois, cette absence ne condamne pas toute autorité : à l’égard du Ministère public, la circulaire a une prise réelle.

Les procureurs sont-ils juridiquement tenus de suivre les orientations fixées par les circulaires pénales ?

Les magistrats de l’ordre judiciaire sont soumis à un statut spécial au sein de la fonction publique régi par une ordonnance du 22 décembre 1958. Malgré cette unité de corps, le texte organise la singularité des Parquetiers qui contrairement aux magistrats du Siège (indépendants et inamovibles) sont placés dans un rapport de subordination hiérarchique, c’est-à-dire, pour les procureurs de la République, « sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques [i.e. les procureurs généraux près les cours d’appel] et sous l’autorité du garde des Sceaux […] » (art. 5 de l’ordonnance). Ils doivent « mettre en œuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice, précisées, et le cas échéant, adaptées » par les procureurs généraux en tenant compte du contexte de leurs ressorts (art. 39-1 CPP). Cette dépendance hiérarchique leur impose de « mettre en œuvre » les instructions générales édictées par le ministre qui les invitent en général à prioriser certains contentieux. C’est ce qui n’aurait pas été respecté dans l’affaire Lyhanna : une circulaire invitait les procureurs à apporter aux affaires ayant trait au narcotrafic et à celles relatives aux atteintes aux personnes — notamment les « violences intrafamiliales » — des réponses pénales « rapides, lisibles et effectives ». En particulier, les violences commises sur des mineurs devaient « faire l’objet d’un traitement prioritaire ». Si les procureurs doivent se soumettre à ces directives, c’est en tenant compte « du contexte de leur ressort » et des adaptations qu’il peut exiger. La contrainte exercée par une circulaire n’est pas absolue. L’enquête diligentée par le ministre de la Justice devra déterminer si des manquements injustifiés au regard de ces éléments ont eu lieu et s’ils doivent être sanctionnés.

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Le non-respect d’une circulaire peut-il engager la responsabilité d’un magistrat ?

L’absence de portée normative de la circulaire empêche que son irrespect affecte les procédures en cours (elle ne peut pas fonder une nullité d’actes de procédure). De même, la responsabilité civile des magistrats ne saurait être envisagée. La responsabilité des agents publics est soumise à un régime spécial qui différencie la faute personnelle, détachable de l’exercice normal de la fonction, de la faute « non détachable » de cette dernière (T.C., 30 juillet 1873, GAJA n° 2). Les magistrats n’engagent leur responsabilité qu’en cas de faute personnelle et au terme d’une action récursoire de l’État (art. 11-1 de l’ordonnance).

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Or, cette faute correspond « aux faits qui révèlent des préoccupations d’ordre privé, qui procèdent d’un comportement incompatible avec les obligations qui s’imposent dans l’exercice des fonctions publiques ou qui, eu égard à leur nature et aux conditions dans lesquelles ils ont été commis, revêtent une particulière gravité » (CE, 30 décembre 2015, n° 391798). Le non-respect d’une circulaire n’entre pas dans cette définition. En revanche, la responsabilité disciplinaire de parquetiers peut être engagée et donner lieu à des sanctions allant du blâme à la révocation (art. 45 de l’ordonnance). Le garde des Sceaux devra préalablement saisir le Conseil supérieur de la Magistrature pour avis (art. 63 de l’ordonnance) sans être tenu de le suivre. À la lumière des dispositions de la circulaire et de leur degré de précision, une faute pourra être caractérisée. Celle-ci naît de « tout manquement […] à l’indépendance, à l’impartialité, à l’intégrité, à la probité, à la loyauté, à la conscience professionnelle, à l’honneur, à la dignité, à la délicatesse, à la réserve et à la discrétion ou aux devoirs de son état constitue une faute disciplinaire » (art. 43 de l’ordonnance). Sauf si cette affaire révélait une désobéissance globale envers les instructions du ministre (à l’échelle de ce parquet), le non-respect de la circulaire semble surtout être un appui de taille pour caractériser des manquements à la conscience professionnelle, à la loyauté et aux devoirs de l’état de magistrat du Parquet dans un cas précis. Cette affaire peut être comparée à celle des « disparues de l’Yonne » dans laquelle un procureur fut sanctionné pour un manquement à son obligation de diligence et aux devoirs liés à son état (CSM, 22 mars 2002, P044) : en dépit de nombreux signalements de disparitions de jeunes femmes concordants, ce dossier avait fait l’objet d’un archivage dont il ne devait sortir que 12 ans plus tard, signe de négligence.