Par Marthe Fatin-Rouge Stefanini, Directrice de recherches au CNRS, Aix Marseille Univ, CNRS, DICE, ILF, Aix-en-Provence

Quel est le parcours d’une proposition de référendum d’initiative partagée ?

L’article 11 alinéa 3 de la Constitution n’instaure pas un référendum d’initiative populaire mais une procédure d’initiative législative parlementaire peu susceptible de conduire à un référendum. Ce mécanisme permet à une minorité parlementaire (1/5^e des membres du parlement) de déposer une proposition de loi entrant dans le champ d’application de l’article 11 alinéa 1^er qui correspond aux domaines dans lequel un référendum peut être organisé. Cette disposition vise « l’organisation des pouvoirs publics », « les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent », ou les propositions « tendant à autoriser la ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Cette proposition est soumise à un contrôle préalable obligatoire exercé par le Conseil constitutionnel qui s’assure qu’elle respecte le cadre prévu par l’article 11 et n’est pas contraire à l’ensemble du corpus constitutionnel. Si cette proposition est conforme, une période de collecte des signatures équivalent à un 1/10^e du corps électoral est ouverte pendant neuf mois. A l’issue de cette période, si le nombre de signatures exigé est réuni, la proposition est adressée aux assemblées. Ce n’est qu’en l’absence d’examen du texte par ces dernières qu’un référendum devra être convoqué par le Président de la République. 

Cette procédure n’est entrée en vigueur qu’en 2015, les législations de mise en œuvre ayant tardé à intervenir. La proposition du sénateur Szpiner est la septième qui parvient à réunir un nombre suffisant de soutiens parlementaires pour pouvoir prospérer et parvenir à la seconde étape, celle du contrôle du Conseil constitutionnel. Or, sur sept propositions de RIP qui lui sont parvenues, six ont été déclarées non conformes aux conditions posées par la Constitution et la loi organique sur le Conseil constitutionnel qui la complète.

Jusqu’où le Conseil constitutionnel peut-il restreindre le champ du référendum d’initiative partagée ?

Ce n’est pas la première fois qu’une proposition de RIP est déposée sur un sujet faisant l’objet de débats au Parlement. Cette stratégie consistant à utiliser cette procédure afin de contrarier un projet ou une proposition de loi en cours de discussion n’est pas interdite par la Constitution comme a pu l’indiquer le Conseil constitutionnel lors de sa première saisine en 2019. Ce que ne permet pas la Constitution est de déposer une proposition de RIP portant sur l’abrogation d’une loi promulguée depuis moins d’un an ou sur un sujet rejeté par référendum depuis moins de deux ans.

Si le RIP a été utilisé à plusieurs reprises pour tenter de faire pression sur le gouvernement ou le parlement sur un texte discuté, cette tactique n’a pour l’instant eu aucun effet. Le dépôt d’une proposition de RIP n’a pas pour effet de suspendre les débats sur un texte en cours d’élaboration qui peut être adopté alors que la procédure de RIP est lancée, comme ce fut le cas lors de l’adoption de la loi sur les retraites, deux propositions de RIP ayant été déposées juste avant le vote définitif du texte. Dans le cas de la proposition du sénateur Szpiner, celle-ci est quasiment passée inaperçue dans les médias, loin de l’attention soulevée par les propositions précédentes sur la réforme des retraites ou visant à restreindre l’accès aux prestations sociales pour les étrangers en situation régulière.

L’intérêt de la décision RIP 7 tient à la motivation principale du Conseil constitutionnel pour rejeter la proposition,  en ce qu’elle porte sur une « question éthique » considérée comme un « sujet de société ». La juridiction considère en effet qu’au regard de son exposé des motifs, la proposition concerne « la provocation active de la mort » qui est une « question de société ». Or, lors des travaux préparatoires constituants de la loi de révision constitutionnelle du 4 août 1995 modifiant l’article 11, les sujets dits de société ont été exclus du champ d’application du référendum. En avançant pour la première fois un tel motif, le Conseil constitutionnel vient resserrer un peu plus l’étau du mécanisme prévu à l’article 11 alinéa 3.  

On peut toutefois se demander si le Conseil n’étend pas excessivement l’objet de la loi pour mieux restreindre le champ d’application de l’article 11. En effet, pour être précis, l’objet direct de la proposition de RIP n’est pas tant la provocation active de la mort que la manière de qualifier l’acte de provocation active de la mort.

L’interdiction de soumettre au référendum des questions de société n’a pas été directement inscrite dans le texte constitutionnel. Or, cette interprétation faisant appel aux travaux préparatoires laisse une marge d’appréciation très importante au Conseil constitutionnel pour définir ce qu’est un « sujet de société » sans critères pré-déterminés. Est-ce un sujet clivant ? Dans ce cas, la question de l’accès des étrangers aux prestations sociales ou celle de la réforme des retraites ne sont-elles pas des sujets de société ? Doit-il y avoir nécessairement une dimension « éthique » et les sujets de société se réduisent-ils à la présence de celle-ci ? Comment distinguer une question de société d’une question de politique sociale alors que parmi les premières définitions du terme « social » dans le dictionnaire Littré, par exemple, on trouve « qui concerne la société » ?

La liberté d’apprécier une notion aussi vague que celle de question de société s’ajoute à une interprétation déjà restrictive du champ d’application de l’article 11 dans les décisions RIP précédentes, ce qui souligne le pouvoir de neutralisation par le Conseil constitutionnel des faibles perspectives offertes par la procédure de RIP. Dans le cas examiné, la juridiction constate de manière surabondante que la proposition présentée n’est pas, de toutes façons, une « réforme » au sens de l’article 11 alinéa 1^er car elle n’emporte pas un changement de l’état du droit. En effet, la provocation active de la mort, en discussion au parlement, n’est pas encore prévue en droit positif et, même par référendum, le législateur présent ne peut pas lier le législateur futur en posant une interdiction pour l’avenir, celle de ne pas qualifier la provocation active de la mort d’acte de soin, de thérapeutique ou de traitement.

En encadrant le RIP, le Conseil constitutionnel redéfinit-il les limites de tous les référendums de l’article 11 ?

Le Conseil constitutionnel pourrait utiliser ce pouvoir d’interprétation de manière opportune au regard des propositions qui lui sont présentées, de manière à juger ce qu’il serait bon de soumettre potentiellement au peuple et ce qu’il serait risqué de lui proposer. Ce qui confine au contrôle de l’opportunité. Or, cette délimitation du champ d’application de l’article 11 ne s’adresse pas seulement aux auteurs des RIP mais aussi aux présidents de la République susceptibles, dans l’avenir, d’actionner le référendum de l’article 11 alinéa 1^er . A la différence du RIP, ce référendum dit « présidentiel » ne fait pas l’objet d’un contrôle obligatoire de recevabilité et de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel, un tel contrôle ayant été rejeté à plusieurs reprises que ce soit par la juridiction elle-même ou le constituant. Toutefois, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi du contrôle du décret décidant de soumettre un projet de loi au référendum dans le cadre de la compétence de surveillance des opérations de référendum, et donc de ses actes préparatoires, qu’il tient de l’article 60 de la Constitution. S’il accepte de se saisir au fond, il pourrait considérer qu’un projet de loi référendaire ne rentre pas dans le champ d’application de l’article 11 et annuler le décret en question.

En déterminant les contours d’une procédure de peu d’intérêt, le Conseil constitutionnel façonne ainsi indirectement et progressivement le cadre de la prérogative présidentielle de recourir au référendum.