Par Anne Jacquemet-Gauché, Professeur de droit public à l’Université Clermont Auvergne

Pourquoi rechercher la responsabilité de l’État s’agissant de la pollution aux PFAS ?

La pollution liée aux PFAS est principalement le fait des industriels et il semble donc logique qu’ils soient les premiers mis en cause. Cependant, l’État a aussi un rôle à jouer dans cette lutte contre la pollution, en particulier à trois niveaux : celui de la réglementation (interdire des substances nocives ou réguler leur usage), du contrôle des industriels (vérifier qu’ils mettent en œuvre la réglementation) et plus généralement de la protection de la population (mesure de la pollution, surveillance des sites contaminés et réduction de la contamination). Dès lors, si des recours contre les industriels peuvent être intentés devant les tribunaux judiciaires, rien ne fait obstacle à ce que, en parallèle, la juridiction administrative soit également saisie, pour un fait dommageable différent, directement imputable à l’État.

Tel est d’ailleurs souvent le cas en matière de santé environnementale et dans les grandes affaires sanitaires. Aussi bien s’agissant du Mediator, de l’amiante que du chlordécone, diverses juridictions ont été saisies, pour que tous ceux qui ont une part de responsabilité soient mis en cause, chacun de leur côté. Autre point commun entre les PFAS et les affaires précitées : à chaque fois, ce sont des associations qui intentent une action au nom du bien commun contre l’État, alors même que ce dernier est a priori celui qui devrait en premier lieu défendre l’intérêt général.

Pour engager la responsabilité de l’État devant les tribunaux administratifs, trois conditions doivent être remplies : une faute, un préjudice et un lien de causalité entre la faute et le préjudice. En l’espèce, le préjudice peut être déterminé grâce aux progrès de la science et aux études réalisées en ce domaine. Il y a quelques décennies, les PFAS n’étaient pas un objet de recherche et leur incidence sur la santé et l’environnement n’était pas documentée, comme en matière de pollution de l’air notamment. Fortes de ces avancées scientifiques, les associations peuvent désormais prouver les atteintes causées à l’humain et à la nature. Cependant, au vu des précédents et notamment de l’arrêt rendu par la cour administrative d’appel de Paris en 2025 s’agissant du Chlordécone, une première difficulté pourrait se poser. Autant le préjudice écologique pourrait être retenu, autant celui causé à l’humain pose des problèmes : si l’on part du constat que toute la population française est contaminée, on voit mal le juge administratif indemniser à tout va. Dès lors, ce dernier procédera probablement à un ajustement, en sélectionnant les individus les plus exposés, ceux qui résident à proximité des sites les plus pollués par exemple – ce qui n’est d’emblée pas satisfaisant. Les deux autres conditions méritent encore quelques précisions supplémentaires.

Comment pourrait être caractérisée la carence de l’État ?

La réponse du Tribunal administratif de Paris ne sera probablement pas connue avant deux années. Cependant, même sans accès au dossier, il est possible de tracer quelques pronostics, par comparaison avec d’autres affaires similaires. La carence de l’État, c’est-à-dire la preuve de son inaction fautive ou action insuffisante, est généralement constituée à partir du moment où celui-ci a connaissance ou est censé avoir connaissance d’un risque pour la population et ne fait rien ou ne prend pas les mesures qui s’imposent. Ce point de bascule est recherché par le juge et il est matérialisé par diverses sources – souvent des études scientifiques (dont on voit une seconde fois l’importance) et leur remontée aux autorités publiques. Tant que les informations sont incertaines, contradictoires ou éparses, la faute n’est pas établie. À l’inverse, le rapport d’un épidémiologiste à la direction générale de la santé qui consigne de manière non équivoque les risques (dans l’affaire du sang contaminé) comme les nouveaux éléments d’information sur les effets indésirables du Mediator communiqués aux autorités sanitaires – lesquels font ressortir un déséquilibre bénéfices/risques – caractérisent la carence fautive dès lors que l’État (ou ses agences) ne tire aucune conséquence de ces alertes.

S’agissant des PFAS, leurs effets néfastes sont désormais bien connus. Dès lors, deux éléments seront déterminants pour caractériser la faute. D’une part, l’État a-t-il suffisamment agi pour lutter contre ? Un plan d’action interministériel a été mis en place depuis 2023 pour réaliser un diagnostic de la situation. Reste à savoir si ce sera considéré comme étant suffisant. D’autre part, dans l’hypothèse où la faute serait retenue, le juge devra déterminer à partir de quelle date précise. Il pourrait aussi procéder en deux temps, comme il l’a fait pour l’amiante, en relevant deux types de fautes : une première consistant à ne pas avoir procédé aux études qui s’imposaient alors que la nocivité des PFAS était déjà connue ; une seconde, à partir de 2023, pour ne pas avoir pris suffisamment de mesures – ou l’avoir fait trop tardivement – pour lutter contre les PFAS. La reconnaissance de la carence fautive de l’État serait déjà une victoire, car elle emporte symboliquement une stigmatisation des pouvoirs publics et pourrait inciter plus fermement à une action de la part de l’État, aussi grâce au relais médiatique. Pour autant, toutes les difficultés ne seraient pas résolues.

Quels sont les obstacles persistants à l’engagement de la responsabilité et à la réparation effective des préjudices ?

Au-delà de la reconnaissance de la faute, il reste deux obstacles, dans des registres très différents. Le premier tient à la troisième condition cumulative nécessaire à l’engagement de la responsabilité : l’établissement d’un lien de causalité entre le préjudice et la carence. Or, dans de nombreuses affaires, la responsabilité reste platonique, c’est-à-dire que l’État n’est pas condamné, malgré la reconnaissance de la faute, car le rapport causal n’est pas établi. Concrètement, il faut en l’espèce prouver que le cancer ou telle autre pathologie est bien liée aux PFAS et non à une autre cause, ce qui est souvent impossible. Or jusqu’à présent, dans ces cas de multi-causalité, les juridictions ne se sont guère illustrées par un fort volontarisme pour reconnaître ce lien, même si une inflexion semble se dessiner.

Le second obstacle tient aux conséquences de l’engagement de la responsabilité dans l’hypothèse où celle-ci serait admise : comment réparer et que peut-on réparer ? On le sait, et les associations requérantes aussi, l’engagement de la responsabilité ne résoudra pas les difficultés et ne mettra pas fin aux polluants éternels, qui ont désormais contaminé les sols, l’eau et, par voie de conséquence la population pour des générations entières, avec des effets sur la santé. Le recours a, en revanche, une autre double vertu : sensibiliser les individus aux effets néfastes des PFAS et, par ce biais, contraindre les pouvoirs publics à faire désormais cesser cette source de pollution ou la limiter, en interdisant l’utilisation de certains produits et en mettant en place une politique active de décontamination. Soyons optimistes, on peut aussi imaginer que de tels recours incitent l’État à l’avenir à mieux contrôler les industriels (en particulier l’industrie phytosanitaire). La pollution au PFAS n’est malheureusement qu’une affaire de plus, que la suivante avant la prochaine dans le domaine de la santé environnementale.