Par Martine Lombard, Professeure émérite en droit public de l’Université Paris-Panthéon-Assas

Qui doit avoir la charge de statuer sur la responsabilité des magistrats ?

Immédiatement, le ministre de la justice a déploré que « l’institution judiciaire n’[ait] pas su protéger la fillette» car « on a failli dans le suivi des plaintes » déposées dès avant cette tragédie. Dès le lendemain l’ancien ministre de l’intérieur et actuel président des Républicains a préconisé, dans une interview au Parisien, une révision constitutionnelle tendant à créer « une cour disciplinaire de la magistrature », puisqu’il aurait été démontré que « les mécanismes de sanction des magistrats ne fonctionnent pas ».

La réforme proposée est focalisée sur la seule responsabilité disciplinaire des magistrats. Il est vrai que la recherche de leur responsabilité pénale a laissé de mauvais souvenirs en France. Le crime de « forfaiture », qui visait à l’article 127 de l’ancien code pénal une immixtion grave des magistrats dans les fonctions administratives ou législatives, a été au 19^ème siècle une arme pour se débarrasser des magistrats trop monarchistes ou trop républicains. Quant à leur responsabilité civile, qui voudrait que les magistrats indemnisent les préjudices nés de leurs actes ou de leurs carences, elle n’est pas impossible mais elle suppose qu’une action récursoire soit exercée contre eux par l’État, donc après l’engagement de sa propre responsabilité du fait du fonctionnement défectueux du service public de la justice. Une loi organique du 5 mars 2007 a prévu l’information systématique des chefs de cour lorsque l’État fait l’objet d’une telle décision définitive le condamnant mais c’est plutôt une action disciplinaire qui peut alors être engagée.

La révision constitutionnelle que voudrait engager l’ancien ministre de l’intérieur consisterait à transférer à une « cour disciplinaire de la magistrature » la compétence pour statuer sur la responsabilité disciplinaire des magistrats, qui relève actuellement du Conseil supérieur de la magistrature pour les juges du siège et du garde des Sceaux sur proposition du CSM pour les magistrats du parquet. Le motif en est que ce dernier serait «trop corporatiste dans sa composition ».  

La composition du Conseil supérieur de la magistrature est-elle «trop corporatiste » ?

Sous la IIIème République l’appellation de « Conseil supérieur de la magistrature » (CSM) n’était qu’une façon de désigner la Cour de cassation statuant sur les poursuites disciplinaires à l’encontre d’un magistrat. A partir de la IVème République le CSM est devenu un organe constitutionnel spécifique, dont la composition a évolué au fil des révisions constitutionnelles sous la Vème République. La présidence du CSM revenait initialement au président de la République, le garde des Sceaux en étant vice-président. Outre ces deux membres de droit, le CSM comprenait alors six magistrats sur neuf membres. La révision constitutionnelle de 1993 a maintenu au sein du CSM six magistrats, dorénavant élus par leurs pairs, mais avec quatre personnalités extérieures, tandis que les deux membres de droit n’avaient plus qu’un rôle essentiellement symbolique.  La loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 a opéré une réforme plus profonde, en évinçant du CSM le président de la République et le garde des Sceaux, la présidence du CSM revenant au Président de la Cour de cassation pour les magistrats du siège et au Procureur général près la Cour de cassation pour les magistrats du parquet. Elle a surtout donné la majorité aux personnalités extérieures (surnommées parfois les « laïcs ») pour les activités de nominations, avec une parité entre magistrats et « laïcs » pour l’exercice des compétences disciplinaires du CSM.

Selon l’ancien ministre de l’intérieur, la nouvelle révision constitutionnelle devrait prévoir pour cette cour « un collège de citoyens, désigné par tirage au sort », qui siégerait « aux côtés de magistrats et de personnalités qualifiées ». En outre, «cette cour ne sera pas présidée par un magistrat, mais par l’un des autres membres, élu par ses pairs ». Cela peut se discuter au regard des recommandations en la matière du Conseil de l’Europe (notamment la recommandation CM/Rec (2010)12), qui préconisent au moins une moitié de magistrats élus par leurs pairs, même si celles-ci ne s’imposent pas aux États. On peut aussi douter de la pertinence de s’inspirer de la composition des cours d’assises pour ces affaires techniques, mais le symbole se veut sans doute fort.

Un léger paradoxe serait que les magistrats du parquet obtiendraient alors les mêmes garanties d’indépendance, en termes de responsabilité disciplinaire, que les juges du siège, puisque l’organe de décision serait, dans tous les cas, cette « cour disciplinaire ». Or, en droit, c’est actuellement le garde des Sceaux qui décide des sanctions à l’égard des parquetiers, mais éclairé par la formation parquet du CSM dont il suit en pratique toujours les avis (ils ne sont sans doute pas aussi « corporatistes » qu’il est dit).

Les fautes commises par les magistrats sont-elles effectivement sanctionnées ?

L’argument-clé à l’appui de la nécessité d’une telle réforme serait qu’« en une quinzaine d’années une seule sanction, en l’occurrence un blâme, a été prise. » Cette affirmation est fausse et aurait aisément pu être corrigée en consultant les rapports annuels d’activité du CSM. Encore faut-il procéder à l’agrégation des données qui y figurent. Selon les « chiffres clés » figurant sur le site du CSM, depuis 1958 ce sont 228 sanctions disciplinaires qui ont été « prononcées » ou « proposées » (s’agissant de la formation du parquet), « dont près d’un tiers entraînant l’exclusion définitive du magistrat ».

Pour pouvoir prononcer une sanction, encore faut-il être saisi. La cour disciplinaire, selon M. Retailleau, « pourra être saisie par les citoyens, les supérieurs hiérarchiques des magistrats en cause ou le ministre de la justice ». Ce n’est ni plus ni moins que ce qui est prévu par les textes actuels. En pratique, c’est presque toujours le ministre de la justice qui saisit le CSM, après une enquête réalisée par l’inspection générale de la justice. Les chefs de cour le font rarement, et, si les justiciables peuvent, depuis la révision constitutionnelle de 2008, saisir le CSM, c’est « dans les conditions fixées par une loi organique ». Les conditions matérielles et temporelles de recevabilité ont été un peu élargies par la loi organique du 20 novembre 2023 mais, si 98% des plaintes de justiciables sont déclarées irrecevables ou manifestement mal fondées par les « commissions d’admission des requêtes » (CAR), ce n’est pas par « corporatisme » des CAR, dont la composition est paritaire, mais parce que cette saisine du CSM n’est pas l’ultime voie de recours, sur le fond, qu’espèrent les justiciables.  

En 2023, avant le vote de cette dernière loi et alors qu’était aussi débattu le contenu de la loi de programmation de la justice, le garde des Sceaux, M. Dupond-Moretti, avait vivement interpelé les parlementaires : « Comment, pendant tant de décennies, a-t-on pu donner toujours moins à la justice en demandant toujours plus à nos magistrats, nos greffiers, nos agents pénitentiaires, surtout quand on en fait le réceptacle de toutes les colères et toutes les frustrations ? » 

La tragédie du meurtre de Lyhanna témoigne encore de l’acuité de cette question, parmi toutes celles qu’elle soulève.