Par Vincent Tchen, Professeur de droit public à l’Université de Rouen

La France appliquera-t-elle le Pacte sur la migration et l’asile au 12 juin 2026 ?

Le Pacte sur la migration et l’asile a été publié au Journal officiel de l’Union européenne le 22 mai 2024 pour une entrée en vigueur prévue, pour l’essentiel, le 12 juin 2026 (le règlement (UE) 2024/1350 relatif à la réinstallation et l’admission humanitaire étant applicable depuis le 12 juin 2024). Il est à ce jour acquis que la France ne respectera pas ce délai.

Cette défaillance n’est pas uniquement imputable à l’immense défi qui s’offrait aux pouvoirs publics. Que l’on en juge : environ 40 % des dispositions du Code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (7 livres sur 9) sont impactées par une masse normative protéiforme qui ne se limite pas à réorganiser le droit d’asile. La cause majeure de cette incurie est de nature politique. Depuis la publication du Pacte, cinq gouvernements et trois ministres de l’Intérieur se sont succédés. Cette situation a retardé certaines prises de décision et conduit à exclure l’ouverture d’un débat parlementaire. Cette dernière option a été jugée (non sans raison) trop périlleuse car pouvant conduire à débattre de mesures sans lien avec le Pacte et nécessitant un minimum de 18 à 24 mois, sans certitude sur l’issue des débats.

À son arrivée au ministère de l’Intérieur le 12 octobre 2025, M. Nuñez a hérité d’une situation désespérée et a dû rapidement définir une méthode de travail. Cette méthode a été induite par la nature des dispositions du Pacte qui ne prennent pas place dans un espace normatif vide ou abrogeable dans son ensemble. Si tel était le cas, le gouvernement aurait pu simplement verser dans le CESEDA les dispositions des neuf règlements par une simple mention des articles concernés (un procédé douteux par le jeu de piste qu’il induit mais en partie suivi dans le passé, comme en témoignent les nombreux renvois du CESEDA à des directives et règlements européens).

Cette voie était exclue car des pans entiers du CESEDA sont incompatibles avec le Pacte. Une partie de ces incompatibilités a été détaillée dans le très long avis (176 points répondant à 14 questions !) de l’assemblée générale du Conseil d’État délibéré le 7 mai 2026 (notamment pt 91 suiv. pour le maintien des conditions d’accueil aux demandeurs en cours de transfert ; pt 122 suiv. pour la procédure d’asile à la frontière et la restriction de la liberté de circulation des demandeurs d’asile ; pt 168 suiv. pour la procédure de retour à la frontière). Les 150 clauses optionnelles ou facultatives et plusieurs notions inédites en droit français s’opposaient également à une incorporation par renvoi. On mentionnera au titre des notions nouvelles celle de « pays tiers sûr ». Précisée par le règlement (UE) 2026/463 du 24 février 2026 modifiant le règlement (UE) 2024/1348, cette notion permet d’accélérer le traitement d’une demande d’asile présentée par un étranger qui entretient une connexion (familiale, linguistique, etc.) avec un pays dont il n’est pas ressortissant mais qui pourrait assurer sa protection. Lors de son audition au Sénat, le ministre de l’Intérieur a estimé que cette notion était de constitutionnalité douteuse et a écarté son application. L’avenir dira si la France pourra maintenir son opposition à un élément fort du Pacte.

Compte tenu de la situation qui vient d’être décrite, le gouvernement a défini une méthode de travail guidée par deux arguments. Devant la commission des lois du Sénat le 29 avril 2026, le ministre de l’Intérieur a justifié la mise à l’écart du Parlement par la dimension technique des mesures à adopter et l’urgence à agir. On peut ne pas adhérer à ce double argumentaire. Certes, le Pacte commande de réformer plusieurs procédures administratives et contentieuses. Mais, comme il a été dit, il ménage une marge d’appréciation aux États en mentionnant des clauses optionnelles ou facultatives. Certaines concernent des points qui n’ont rien de technique et qui, par leurs enjeux (privation de liberté, droits des mineurs non accompagnés, délais de recours, etc.), auraient mérité un débat parlementaire. On objectera aussi que les dispositions du Pacte ne sont pas plus techniques que celles des 34 réformes relatives au droit des étrangers et de l’asile adoptées depuis 1980. L’argument de l’urgence est sans doute plus recevable même si cette urgence a été créée par le prédécesseur de M. Nuñez qui s’était borné à installer un groupe de travail. Dans son rapport n° 617 du 13 mai 2026, la commission des lois du Sénat a dénoncé cette situation mais acté la nécessité de légiférer par ordonnance. Elle a en effet relevé qu’un retard prolongé se traduirait par des conséquences sur la politique de l’asile et la gestion des frontières, ferait naître un important contentieux et priverait la France d’un mécanisme de contrainte aux frontières extérieures (p. 10).

Le droit français va connaître pendant plusieurs mois une phase d’insécurité juridique qui perdurera jusqu’à l’adoption des trois ordonnances. Jusqu’à cette date, des dispositions du CESEDA incompatibles avec celles du Pacte vont cohabiter. On comprend dès lors mieux la nécessité d’une circulaire promise par le ministre de l’Intérieur, alors même qu’il n’est pas tenu de le faire, détaillant la liste des articles du CESEDA abrogés de fait et le droit applicable à compter du 12 juin. Durant cette phase transitoire, le ministre de l’Intérieur devra veiller à prescrire aux préfets de ne pas appliquer les dispositions incompatibles avec la législation européenne. Cette neutralisation concernera les dispositions nationales partiellement contraires au Pacte mais aussi celles qui ne comportent pas des éléments induits ou prévus par le Pacte.

À cette insécurité normative, le ministre de l’Intérieur a ajouté devant la commission des lois du Sénat un risque migratoire qui nous paraît avoir été exagéré. Faute de pouvoir appliquer les procédures de filtrage et d’asile à la frontière prévues par les règlements (UE) 2024/1352 et (UE) 2024/1356, l’administration ne pourra en effet plus maintenir en zone d’attente au-delà de 26 jours les étrangers qui présentent aux frontières extérieures une demande d’asile manifestement infondée ou irrecevable et les admettre sur le territoire français (environ 1 000 personnes par an seraient concernées). Le nouveau dispositif d’asile aux frontières requiert en effet un cadre dédié pour autoriser une privation ou une restriction de liberté pouvant atteindre 16 semaines. Le gouvernement devra aussi réorganiser à brève échéance le dispositif de zone d’attente pour respecter la « capacité adéquate » d’hébergement des demandeurs d’asile aux frontières fixée par la commission européenne à 615 places. La capacité actuelle est limitée à 181 places dans les aéroports parisiens où 90 % des placements en zone d’attente sont effectués.

L’application du Pacte commande-t-elle nécessairement un cadre légal ?

Oui car une partie des dispositions requises par le Pacte relève du domaine de la loi.

Certains éléments du Pacte pourront être mis en œuvre à droit constant. Plusieurs dispositions du Code des étrangers sont en effet parfaitement compatibles avec le Pacte, alors même qu’elles ont été pensées pour une autre finalité. L’avis précité du Conseil d’État délibéré le 7 mai 2026 a dressé une liste de procédures qui seront applicables de plein droit le 12 juin prochain sans cadre légal dédié, soit parce que les termes et références qui n’existent pas à l’identique en droit français sont équivalents aux textes abrogés (une équivalence tranchée par les annexes de certains textes du Pacte), soit parce que des procédures du CESEDA poursuivent des buts analogues à ceux du Pacte ou mentionnent des garanties similaires (pt 68 suiv. pour le refus ou le retrait des conditions matérielles d’accueil ; pt 94 suiv. pour l’assignation à résidence d’un demandeur faisant l’objet d’un transfert ; pt 133 suiv. pour la rétention administrative d’un demandeur d’asile ; pt 139 pour l’hébergement du demandeur d’asile aux frontières ; pt 144 suiv. pour les droits aux frontières du mineur non accompagné ; pt 160 suiv. pour la procédure de retour aux frontières d’un demandeur d’asile).

Ces mesures d’application à droit constant ne suffiront pas. Dans son avis n° 410791 du 2 avril 2026, l’assemblée générale du Conseil d’État a acté la nécessité de transposer la directive et estimé que six des neuf règlements imposaient la suppression ou la modification de dispositions législatives contraires ou redondantes, des mesures d’articulation ou d’application et des précisions pour trancher les 150 facultés de choix ouvertes au législateur. Sans cadre législatif, le juge administratif serait conduit à apprécier au cas par cas les dispositions du CESEDA contraires au Pacte. Cette situation placerait par ailleurs l’administration dans une situation inconfortable, faute de pouvoir faire usage des procédures incompatibles avec le Pacte ou d’appliquer des dispositions du Pacte ouvrant un droit d’option aux États. Suivant une célèbre jurisprudence, la directive (UE) 2024/1346 s’appliquerait pour sa part par segments à compter du 12 juin, au gré de décisions de justice qualifiant une disposition de claire, précise et inconditionnelle.

Dans son avis précité du 2 avril 2026, le Conseil d’État a alerté le gouvernement sur ces risques. Il s’est notamment inquiété de « la coexistence des règlements, d’application directe, et des dispositions nationales actuelles [qui] est de nature à soulever des questions complexes et des incertitudes potentiellement génératrices d’un important contentieux. » (pt 7) Cette menace n’est pas hypothétique dès lors que le projet de loi portant habilitation à légiférer par ordonnances délibéré en conseil des ministres le 8 avril 2026 ne sera pas adopté avant l’automne prochain. Ce projet mentionne trois ordonnances comportant des délais d’habilitation variables (trois mois pour la transposition de la directive et les mesures d’application des règlements ; six mois les mesures d’adaptation dans les territoires d’outre-mer ; neuf mois pour les mesures de coordination, de cohérence ou visant remédier aux éventuelles erreurs des deux autres ordonnances).

Non dévoilé par le gouvernement, le contenu de cette législation déléguée devrait être minimaliste. La première ordonnance visera à abroger ou modifier les dispositions législatives du Code des étrangers incompatibles et, surtout, adopter des mesures nouvelles requises par le Pacte qui relèvent du domaine de la loi. Ces mesures concerneront des procédures comportant des restrictions ou privations de liberté au sens de l’article 66 de la Constitution (l’article 51 du règlement (UE) 2024/1348 autorise par exemple un placement en zone d’attente pouvant atteinte 16 semaines contre 26 jours aujourd’hui) ou un recours à la contrainte (l’article 13 du règlement (UE) 2024/1358 permet de collecter des données biométriques si besoin par « la contrainte en dernier ressort »). Les ordonnances définiront également les garanties fondamentales reconnues pour l’exercice des libertés, notamment des droits de la défense et du droit au recours.

Ces trois ordonnances seront-elles suffisantes ?

Les ordonnances ne constituent qu’un élément du dispositif d’incorporation du Pacte au droit français. Compte tenu de l’étroitesse du domaine réservé au législateur, un volet réglementaire devra compléter ce cadre général.

Le gouvernement devra notamment organiser les procédures administratives du Pacte qui ne portent pas atteinte à des libertés protégées, au premier rang desquelles la liberté individuelle. Sous cette même réserve, il devra aussi préciser le cadre des procédures contentieuses, notamment les délais de recours et les règles de compétence puisque seule la procédure pénale et l’instauration d’une voie de recours sont rangées dans le domaine de la loi selon une jurisprudence établie et plusieurs fois confirmée. Ce dernier point est central car certains délais de recours prévus par le CESEDA sont incompatibles avec des procédures instaurées par le Pacte. L’assemblée générale du Conseil d’État en a pris acte dans son avis du 7 mai 2026 (pt 46). Cette incompatibilité concerne par exemple les décisions d’éloignement applicables aux demandeurs d’asile placés en rétention. En l’état du droit, leur recours doit être déposé dans les 48 heures alors que l’article 67 du règlement (UE) 2024/1348 prévoit un délai minimal de 5 jours. Dans son avis, le Conseil d’État a estimé que les dispositions d’un règlement européen qui créent une voie de recours et fondent l’exercice de cette voie devant la juridiction compétente peuvent être précisées par voie réglementaire (pt 39).

Pour ne pas attendre l’entrée en vigueur des futures ordonnances, le gouvernement a engagé le 6 mai dernier trois procédures visant à délégaliser des dispositions se rapportant à des délais de recours. La saisine concernait l’article 9-4 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique et les articles L. 911-1 et L. 921-2 du Code des étrangers. Dans sa décision du 21 mai 2026, le Conseil constitutionnel a rappelé que la procédure contentieuse devant les juridictions administratives relève par principe de la compétence réglementaire dès lors qu’elle ne met pas en cause des règles ou principes fondamentaux rangés dans le domaine de la loi. Sur cette base, il a estimé que la première phrase de l’article 9-4 de la loi du 10 juillet 1991 qui prévoit que le bénéfice de l’aide juridictionnelle est de plein droit devant la Cour nationale du droit d’asile était de nature réglementaire car elle se rapporte à l’effet suspensif de cette demande sur la computation du délai de recours et aux modalités de notification des délais. Il en est de même des dispositions des articles L. 911-1 et L. 921-2 du CESEDA relatifs aux délais de recours et de jugement des procédures dérogatoires lorsque l’étranger en instance d’éloignement ne fait pas l’objet d’une mesure de surveillance (un mois/six mois) ou est placé en rétention administrative (48 heures/72 heures).