Par Alan Hervé, Professeur de droit public à Sciences Po Rennes

Une validation européenne qui ne vaut pas ratification

 « L’accord de Turnberry » ne constitue pas un accord du point de vue du droit international public ou du droit de l’Union européenne. Formellement, il est le fruit d’un « accord politique » auquel sont parvenus la présidente de la Commission et le président des États-Unis d’Amérique le 27 juillet qui a ensuite été inclus dans une « déclaration conjointe » du 21 août 2025 entre l’Union européenne et les États-Unis d’Amérique. Avec le soutien implicite de plusieurs États membres soucieux d’éviter une guerre commerciale et de préserver le lien transatlantique dans le contexte de la guerre en Ukraine, Ursula von der Leyen et ses équipes ont négocié en quelques semaines cet accord, sans directives de négociation, et en s’affranchissant du cadre procédural habituel prévu par l’article 218 TFUE. La Commission européenne a ensuite publié le texte de cette déclaration, qui contient 19 points formulés en des termes assez généraux uniquement sur son site internet (et non au journal officiel de l’UE). L’accord de Turnberry n’avait donc pas à être ratifié.

Une mise en œuvre des engagements formulés par l’Union européenne était cependant nécessaire, sans quoi les États-Unis avaient un motif tout trouvé pour relancer l’escalade tarifaire engagée à l’encontre de l’Union en 2025. Pour ce faire, la Commission européenne a été contrainte de déposer une proposition de règlement dès la fin août 2025, l’article 207 § 2 imposant que les concessions commerciales européennes prévues par l’accord de Turnberry soient approuvées par le Parlement européen et le Conseil. Alors que la Commission imaginait pouvoir faire adopter sa proposition avant la fin 2025, près de 10 mois ont été nécessaires. Entretemps, les États-Unis ont plusieurs fois menacé de remettre en cause cet accord, que ce soit en représailles au projet européen de taxation des entreprises du numérique ou à l’occasion de menaces répétées d’annexion du Groenland, pourtant sous souveraineté danoise. L’arrêt de la Cour suprême de février 2026, annulant les mesures tarifaires adoptées au nom d’une loi de 1977 (IEEPA), puis leur renouvellement immédiat sur des fondements juridiquement contestables ont également incité l’Union à ne pas précipiter les choses.

Des concessions commerciales inédites sous condition

L’Union européenne accepte à travers ce texte de supprimer ses tarifs douaniers sur l’ensemble des importations de produits industriels originaires des États-Unis d’Amérique et d’ouvrir des contingents tarifaires pour de nombreuses marchandises agricoles. À l’inverse, les États-Unis peuvent faire passer leurs tarifs douaniers d’un montant moyens autrefois inférieur à 5 % vers un taux généralisé de 15 % ad valorem (calculé en fonction de la valeur des produits) pour la plupart des produits originaires de l’Union.

Les colégislateurs, en particulier le Parlement, ont avalisé cette concession majeure des Européens en apportant toutefois de nombreux amendements à la proposition initiale de la Commission. En premier lieu, les considérants du règlement sont largement étoffés. Figure désormais une référence à la « guerre d’agression menée par la Russie contre l’Ukraine » qui « menace les intérêts essentiels de l’Union en matière de sécurité ». D’un point de vue politique, l’Union justifie ainsi les concessions commerciales déséquilibrées en laissant entendre, à l’instar de plusieurs dirigeants Européens, que cet accord était nécessaire au maintien du soutien militaire des États-Unis, voire à la survie de l’OTAN. Sur le plan juridique, la référence pourrait aussi avoir pour utilité de justifier une violation manifeste par l’Union des règles de l’OMC, en particulier de la clause de la nation la plus favorisée, au nom de l’exception de sécurité prévue à l’article XX du GATT de 1994. L’Union réaffirme d’ailleurs ensuite ce qui ne semble plus réellement aller de soi, à savoir « son attachement indéfectible à un système commercial multilatéral, transparent, équitable et fondé sur des règles, qui repose sur les principes de l’OMC ». Le texte montre aussi la défiance de l’Union envers son « allié » étatsunien. Il rappelle en détail la longue liste des mesures tarifaires affectant l’Union adoptées par les Etats-Unis depuis le second mandat de Donald Trump. Le législateur rappelle en outre la possibilité pour l’Union de recourir à des contre-mesures commerciales destinées à réagir aux éventuelles violations de leurs engagements par les États-Unis, en particulier au titre du règlement d’exécution et du règlement anticoercition.

Un article détaillé du règlement est du reste spécifiquement consacré à la suspension des concessions commerciales accordées par l’UE. Le législateur évoque ici plusieurs hypothèses qui constitueraient à ses yeux une violation de la déclaration conjointe autorisant la Commission à décider d’une suspension temporaire ou permanente des avantages commerciaux concédés par les Européens et tente ainsi de faire pression sur l’administration américaine. S’y ajoute la possibilité de recourir à des mesures de sauvegarde ciblées dès lors que ces concessions pourraient porter un préjudice grave à une industrie de l’Union. 

Une trêve transatlantique encore réversible

L’accord de Turnberry a d’abord été présenté par les dirigeants de la Commission comme un texte permettant de sécuriser la relation économique et commerciale transatlantique, avant d’être également défendu sous l’angle sécuritaire. Il n’est pas du tout certain cependant que l’adoption de cette législation parvienne à remplir ces objectifs. En premier lieu, l’examen de l’accord de Turnberry lui-même montre que sa mise en œuvre ne repose pas uniquement sur des mesures commerciales. L’UE a ainsi, conformément à celui-ci, accepté de réviser plusieurs de ses législations récentes (règlement déforestation, mécanisme d’ajustement carbone aux frontières, directives CSRD et CS3D) susceptibles d’affecter les intérêts économiques des entreprises étatsuniennes. On peut aussi remarquer l’usage parcimonieux de certaines législations à leur encontre, en particulier en matière de numérique (règlements DSA et DMA), ces derniers mois ce qui répond également aux termes du deal. De même, l’accord de Turnberry contient des engagements d’achats européens d’énergie étatsunienne (gaz liquéfié, pétrole, énergie nucléaire), de puces électroniques ou encore de matériels militaires, ainsi que la réalisation par les entreprises européennes d’investissements sur le territoire des États-Unis. Les montants sont considérables et probablement excessifs (800 milliards d’achats énergétiques, 600 milliards d’investissements) ce qui rend illusoire la pleine réalisation des promesses européennes.

Il y a là autant de motifs pour justifier aux yeux de l’administration Trump une violation de l’accord de Turnberry et une relance de la guerre tarifaire si elle le juge un jour opportun. On sait bien au demeurant que cette administration ne fait pas grand cas du droit international et de la parole donnée. Pour preuve, le représentant étatsunien au commerce a proposé début juin 2026, au titre de la Section 301 du Trade Act, des sanctions commerciales additionnelles contre les Européens qui pourraient entrer en vigueur dès le mois de juillet. Le prétexte, à savoir les efforts supposément insuffisants des Européens en matière de lutte contre le travail forcé, apparaît à l’évidence fallacieux.

L’incertitude concernant la volonté et la capacité de l’Union à réagir à une rupture de l’accord de Turnberry demeure. Le règlement adopté par le Parlement indique certes à plusieurs reprises que l’Union pourra si nécessaire suspendre ses concessions ou décider de recourir à des instruments commerciaux et imposer des rétorsions. Mais la décision n’a ici rien d’automatique et suppose une action déterminée de l’Union, en premier lieu de la Commission, qui a surtout fait montre jusqu’à présent d’une approche conciliante, réticente à répliquer aux actions et menaces étatsuniennes. Depuis l’annonce de l’accord de Turnberry, la situation n’a en réalité guère évolué et les Européens demeurent fragilisés par leurs multiples dépendances – commerciale, économique, énergétique, sécuritaire – à l’égard des États-Unis.