Par Michel Verpeaux, Professeur à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne

Les RIP se suivent et ne se ressemblent pas. Derrière cet acronyme en voie d’être consacré dans le langage politique courant, se cache le référendum d’initiative partagée. Dans une première décision 2019-1 RIP du 9 mai 2019 relative à une proposition de loi visant à affirmer le caractère de service public national de l’exploitation des aérodromes de Paris, qui a été suivie de neuf décisions déclinant cette première et dont celle portant le n° 2019-1-8 RIP du 26 mars 2020 par laquelle le Conseil s’était borné à constater que le nombre officiel et authentifié de signatures recueillies au soutien de l’initiative parlementaire n’était pas suffisant et d’en tirer la conclusion, elle aussi objective, que la procédure ne pouvait pas être poursuivie.

Une deuxième décision n° 2021 RIP-2 du 6 août 2021 a été rendue publique le 6 août 2021 par le Conseil constitutionnel, intitulée Proposition de loi de programmation pour garantir un accès universel à un service public hospitalier de qualité. Si la première a pu permettre à la procédure référendaire de se développer, la deuxième a eu pour effet de bloquer le cours de la procédure référendaire au stade de l’initiative parlementaire et elle a été l’occasion d’une décision originale du Conseil constitutionnel.

Qui peut – doit – saisir le Conseil constitutionnel ? 

L’article 11 de la Constitution, relatif au référendum législatif, a été modifié par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 et il a été complété – tardivement – par la loi organique n° 2013-1114 du 6 décembre 2013 portant application de l’article 11 de la Constitution. Le RIP suppose une proposition de loi déposée par au moins un cinquième des parlementaires français, députés et sénateurs confondus, soit 185, à l’exclusion des représentants au Parlement européen. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi et ne peut avoir pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an.

La Constitution est, en revanche, muette sur la saisine. C’est l’article 1er de la loi organique précitée, curieusement non codifié au sein de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel, qui prévoit qu’une « proposition de loi présentée par des membres du Parlement… est déposée sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat en vue de sa transmission au Conseil constitutionnel. « La proposition de loi est transmise au Conseil constitutionnel par le président de l’assemblée saisie ». Il s’agit alors d’un cas, original, de contrôle obligatoire d’un texte, du fait de l’emploi de l’indicatif présent, mais d’un contrôle qui est à la fois a posteriori, car organisé après la phase parlementaire de l’initiative, mais aussi a priori car il vise à permettre de poursuivre ou non la procédure référendaire.

Dans le cas de la décision RIP-2, c’est le président du Sénat qui a saisi le Conseil car la proposition de loi soumise au Conseil constitutionnel a été déposée sur le bureau du Sénat. La presse a néanmoins indiqué que le texte a été déposé le 7 juillet 2021 par plus de 200 parlementaires, sénateurs et députés issus de 11 groupes différents et réunis « dans la cour du Conseil » (sic). Les parlementaires se conformaient ainsi à la rédaction initiale de la loi organique qui prévoyait que l’initiative référendaire était « transmise au Conseil constitutionnel par les membres du Parlement qui en sont les signataires », selon une forme de saisine obligatoire qui pesait sur ceux qui étaient à l’origine du texte soumis au Conseil.

Quel est le contrôle exercé par le Conseil constitutionnel ?

L’alinéa 4 de l’article 11 modifié est également resté assez évasif sur les modalités du contrôle et a renvoyé à la loi organique. L’article 45-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 modifiée prévoit alors que le Conseil constitutionnel vérifie que la proposition de loi est présentée par au moins un cinquième des membres du Parlement, que son objet respecte les conditions posées aux troisième et sixième alinéas de l’article 11 de la Constitution afin de déterminer notamment si elle entre dans la liste des trois objets énumérés à l’alinéa 1er de l’article 11, et qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution. Si les deux premières conditions résultent directement de l’article 11 qui n’impose que le respect des conditions de procédure et de l’objet de la proposition de loi, la troisième est une « création » de la loi organique. Dans sa décision n° 2013-681 DC du 5 décembre 2013v, relative à cette loi organique, le Conseil constitutionnel a validé cette rédaction, y compris celle du 3° de cet article, car il appartient au Conseil « de vérifier qu’aucune disposition de la proposition de loi n’est contraire à la Constitution » (considérant 19).

Dans sa décision RIP-2 du 6 août 2021, le Conseil a bien vérifié le respect des deux premières conditions, notamment que l’objet de cette proposition relevait du deuxième des objets énumérés au premier alinéa de l’article 11, à savoir une proposition portant sur l’organisation des pouvoirs publics, sur des réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent. En outre, le texte n’avait pas pour objet l’abrogation d’une disposition législative promulguée depuis moins d’un an et qu’aucune proposition de loi portant sur le même sujet n’avait été soumise au référendum depuis deux ans, ce qui correspond aux exigences posées par l’alinéa 6 de l’article 11. Mais il a considéré que le texte méconnaissait une autre des dispositions de la Constitution, soit son article 21.

Peut-on parler d’un contrôle préventif ?

Le contrôle de non contrariété à la Constitution s’entend en effet par rapport à la Constitution largement entendue, c’est-à-dire les articles 1 à 89, mais aussi aux textes auxquels renvoie le Préambule de 1958. En outre, à la différence de la QPC, il n’est pas limité aux seuls droits et libertés que la Constitution garantit et il peut s’exercer par rapport à toutes ses dispositions, qu’il s’agisse des règles de procédure ou de celles relatives à la répartition des compétences entre les autorités publiques. Tel est le cas dans la décision RIP-2.

L’article 21 de la Constitution attribue le pouvoir réglementaire au Premier ministre, sous réserve des dispositions de l’article 13 relatif aux compétences du Président de la République. Pour le Conseil, ces dispositions n’autorisent pas le législateur à subordonner à l’avis conforme d’une autre autorité de l’État l’exercice, par le Premier ministre, de son pouvoir réglementaire. Or, la proposition de loi prévoyait que le décret en Conseil d’État, qui fixe notamment les catégories de prestations donnant lieu à facturation pour les activités de médecine, de chirurgie, de gynécologie-obstétrique et d’odontologie, devait être « après avis conforme de la Conférence nationale de santé émis sur la base des dispositions du deuxième alinéa de l’article L. 1411-3 du code de la santé publique », ce qui revenait à encadrer de manière inconstitutionnelle l’exercice du pouvoir réglementaire du Premier ministre. Ainsi, avant même que la proposition référendaire soit soumise au peuple français et, éventuellement adoptée, elle est déclarée contraire à la Constitution, ce qui constitue une modalité originale de contrôle des textes de caractère référendaire, sans remettre en cause la jurisprudence née de la décision n° 62-20 DC du 6 novembre 1962 par laquelle le Conseil refuse de contrôler les lois adoptées par l’expression directe de la souveraineté nationale.

Lors des manifestations des gilets jaunes en 2018, l’une des revendications portait sur l’introduction en droit français du « RIC », soit le référendum d’initiative citoyenne. Avec la décision RIP-2, ils ont obtenu satisfaction sur un point : le RIC c’est aussi le référendum d’initiative constitutionnelle, en ce que la proposition doit nécessairement être conforme à la Constitution globalement entendue et pas seulement aux conditions de procédure fixées à l’article 11.

Pour aller plus loin :

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