Par Aurélien Antoine, Professeur de droit public, Titulaire de la Chaire droit public et politique comparés, Université de Saint-Étienne, auteur de Le Royaume-Uni, une société libérale en péril, Odile-Jacob, 2026, 248 p.

Pourquoi l’association Palestine Action a-t-elle été « proscrite » par le ministère de l’Intérieur britannique ?

Avant toute chose, il convient de rappeler l’objet de l’association tel qu’il est précisé sur son site internet : « Par l’emploi de tactique disruptive, Palestine Action vise les entreprises investies dans les complexes militaro-industriels israéliens, et à les empêcher de tirer profit de l’oppression sur les Palestiniens ». Le groupement revendique l’action directe, c’est-à-dire un changement radical de politique sans dépendre des pouvoirs publics. Dans ce cadre, les militants assument d’enfreindre la loi. La question n’est donc pas tant de savoir si les initiatives de Palestine Action relèvent de qualifications pénales (ce qui est le cas), mais de déterminer si l’existence même de cette organisation est acceptable, notamment en application de la législation terroriste.

Pour le gouvernement britannique, Palestine Action ressortit bien à la catégorie des associations devant être « proscrites », c’est-à-dire classées comme terroristes au sens du Terrorism Act de 2000 (TA). La motivation du ministère de l’Intérieur est la suivante : « Depuis sa création en 2020, Palestine Action a orchestré une campagne nationale d’actions criminelles directes contre des entreprises et des institutions (…). Son activité a augmenté en fréquence et en gravité depuis le début de l’année 2024, et ses méthodes sont devenues plus agressives, ses membres démontrant une volonté de recourir à la violence. Palestine Action a également élargi ses cibles, passant de l’industrie de la défense à des entreprises financières, des organisations caritatives, des universités et des bâtiments gouvernementaux. Ses activités atteignent le seuil défini par les critères légaux établis dans le cadre du Terrorism Act de 2000 ».

Quels sont ces critères légaux ? Selon la section 3 du TA, la proscription est décidée contre une organisation qui participerait à des actes de terrorisme ; projetterait d’en commettre ; promouvrait ou encouragerait de tels actes ; ou serait impliquée d’une toute autre manière dans des activités terroristes. Tout dépend donc de l’acception du terme « terrorisme ». La section 1 (2) couvre des opérations qui supposent des violences graves à l’encontre des personnes ou des biens ; qui mettent en danger la vie d’autrui ; qui créent un risque sérieux à la santé ou la sécurité de la population ou d’une partie de la population ; ou perturbent ou interrompent des systèmes électroniques. La section 1 (1) rappelle que l’entreprise terroriste a pour objet d’influencer le gouvernement ou une institution intergouvernementale, ou intimider la population ou une partie de la population au nom d’une cause politique, religieuse, raciale ou idéologique.

La proscription a été décidée par ordonnance du ministre de l’Intérieur, et validée par les deux chambres du Parlement explicitement le 2 juillet 2025 (affirmative procedure). Ses conséquences sont graves pour les droits et libertés fondamentaux, puisque toute personne exprimant publiquement son soutien à Palestine Action de quelque façon que ce soit, y compris pacifiquement, peut être appréhendée par les forces de police et encourir une peine d’emprisonnement. Exceptionnelle et prise dans un contexte de polarisation de l’opinion publique britannique sur la question israélo-palestinienne, la proscription a été attaquée par l’une des fondatrices de l’association, Huda Ammori.

Pourquoi la Cour d’appel d’Angleterre et du pays de Galles a renversé la solution retenue par la High court sur la proscription de Palestine Action ?

La procédure en judicial review (qui peut être assimilée au recours pour excès en contentieux administratif français)a débuté devant la High court d’Angleterre et pays de Galles, qui en a admis la recevabilité dans un premier temps, mais en écartant l’adoption de mesures provisoires aux fins de suspendre la proscription. Elle a ensuite annulé la décision de la ministre de l’Intérieur sur deux fondements. La proscription était en contradiction avec la politique décisionnelle du gouvernement dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en la matière (plus stricte par rapport à des critères législatifs particulièrement larges). En outre, la proscription était contraire au Human Rights Act de 1998 en ce qu’elle constituait une ingérence injustifiée et disproportionnée dans la liberté d’expression et la liberté de réunion et d’association (art. 10 et 11 de la Convention européenne des droits de l’Homme). Le raisonnement de la High Court n’était pas totalement convaincant par l’approche retenue du pouvoir discrétionnaire de la ministre. Le choix de suspendre l’annulation le temps que la Cour d’appel rende son arrêt n’était, de plus, guère compréhensible.

Dans un second temps, la Cour d’appel a adopté une interprétation inverse à celle de la juridiction de première instance. Les juges ont considéré que le Home Office disposait d’un pouvoir discrétionnaire étendu pour décider d’une proscription. Sur cette base favorable au gouvernement, la Cour a produit un contrôle de proportionnalité restreint, aussi paradoxal que cela puisse paraître. En effet, en présence d’une question d’une « grande signification sociale et politique », les autorités ministérielles jouissaient « d’une compétence institutionnelle supérieure pour évaluer les enjeux de sécurité nationale ». Cette marge d’appréciation explique le rejet parfois rapide de certains arguments des parties et des interventions au procès (notamment d’Amnesty International et du Rapporteur spécial sur les droits de l’Homme et la lutte antiterroriste), ce qui permet de conclure que la Cour d’appel a fait preuve de self-restraint dans cette affaire.

Que révèle l’affaire Palestine Action sur l’état des droits et libertés fondamentaux au Royaume-Uni ?

Depuis quelques années, le Royaume-Uni connaît une nouvelle accélération des atteintes aux libertés et droits fondamentaux. Si le Human Rights Act de 1998 a pu jouer un rôle dans la capacité à contenir cette évolution préoccupante, il touche ses limites lorsque le juge manifeste une déférence à l’égard du pouvoir exécutif en présence de législations imprécises (comme les critères du TA pour qualifier un groupement de « terroriste »).

L’arrêt Ammori est une illustration topique de cette tendance, en particulier par la relative neutralisation du test de proportionnalité. Lorsque le juge considère que l’administration jouit d’une large marge d’appréciation en raison d’impératifs de sécurité nationale, l’issue du contrôle de proportionnalité ne fait guère de doute. L’arrêt de la Cour d’appel s’inscrit dans un mouvement plus ample de déférence de l’autorité judiciaire envers le gouvernement, initié par la jurisprudence récente de la Cour suprême. La période actuelle tranche avec les années 2012-2020, marquées par les présidences de Lord Neuberger, et, surtout, de Lady Hale, moins favorables à l’Exécutif.

Pour le juriste français, la proscription de Palestine Action n’est pas sans évoquer un cas proche : celui de l’association des Soulèvements de la Terre. Sur le fondement du 1° de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure, le gouvernement avait, par décret en Conseil des ministres, dissous cette association en raison d’agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens. Les Soulèvements de la Terre avaient contesté le décret par une requête en annulation assortie d’une demande de suspension. Le Conseil d’État avait non seulement prononcé la mesure d’urgence, mais avait, quelques semaines plus tard, annulé le décret. Dans son arrêt sur le fond, la haute juridiction administrative avait indiqué « qu’aucune provocation à la violence contre les personnes » ne pouvait être imputée à l’association. Quant à l’atteinte aux biens, elle avait estimé que, si les Soulèvements de la Terre s’étaient « bien livrés à des provocations à des agissements violents à l’encontre des biens », la dissolution « ne constituait pas une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public au vu des effets réels qu’ont pu avoir leurs provocations à la violence contre des biens, à la date à laquelle a été pris le décret attaqué ».

À l’inverse, la Cour d’appel d’Angleterre et du pays de Galles minimise dans son analyse la nature du mouvement mis en cause et son rejet, en principe, de toute violence physique (de toutes les opérations menées par l’association, une seule a conduit à une altercation physique sanctionnée pénalement). L’examen exhaustif de la liste des groupements proscrits au Royaume-Uni fait apparaître qu’ils ont tous pour but de porter atteinte directement à la personne humaine, contrairement à Palestine Action. Par ailleurs, l’arsenal pénal outre-Manche est suffisant pour condamner lourdement les dégradations matérielles et les troubles à l’ordre public (nombre de militants du groupement purgent d’ailleurs des peines de plusieurs années d’emprisonnement).

Palestine Action a annoncé qu’elle porterait ce litige devant la Cour suprême et, le cas échéant, devant la Cour européenne des droits de l’Homme – contre laquelle les gouvernements britanniques successifs ont multiplié les attaques ces dernières années. Quelle que soit l’issue de ce contentieux, il apparaît d’ores et déjà comme un symbole fort de la difficulté actuelle des juges à contre-carrer la dérive liberticide qui sévit au Royaume-Uni.