Par Claude Blumann, Professeur émérite de droit public de l’Université Paris-Panthéon-Assas

Pourquoi l’adhésion de l’Ukraine à l’UE reste-t-elle bloquée ?

L’adhésion d’un nouvel État à l’Union suit une procédure bien connue qui n’a guère varié depuis les origines (aujourd’hui art. 49 TUE). Les Etats membres doivent négocier entre eux et avec le candidat un traité consignant cette adhésion et prévoyant les conditions de l’admission et les adaptations qui en résultent pour les traités constitutifs. Ce traité, qui requiert une conclusion unanime puis l’approbation du Parlement européen, se voit enfin soumis à la ratification de tous les Etats membres selon leurs procédures constitutionnelles internes. Pour être admis dans l’Union européenne, un État doit respecter les valeurs de l’Union (ce qui reste encore discuté s’agissant de l’Ukraine), satisfaire aux critères d’éligibilité fixés par le Conseil européen et répondre aux standards économiques européens. Dans ce contexte, l’idée d’une adhésion accélérée de l’Ukraine revient régulièrement dans le débat européen depuis plusieurs années. Elle se heurte à de vives oppositions, il ne faut pas le dissimuler. Non des moindres : le risque d’applicabilité de l’article 42 § 7 du TUE qui institue une clause de défense mutuelle, très voisine du fameux article 5 de la charte atlantique, qui signifierait que, sauf disposition expresse contraire prévue par l’acte d’adhésion, tous les Etats membres de l’Union deviendraient automatiquement cobelligérants avec l’Ukraine contre la Russie.

Les traités européens manquent de souplesse sur l’adhésion. Ils ne comportent pas comme certaines chartes d’organisations internationales un régime d’association, qui fait que des Etats tiers peuvent siéger dans certaines instances de l’organisation ou participer à certaines de ses politiques (institutions spécialisées des Nations Unies, organisations régionales). Les traités européens prévoient depuis l’origine un régime d’association (aujourd’hui art. 217 TFUE). Ce régime initialement prévu pour la Grèce et la Turquie avait bien été conçu comme un prélude à une adhésion pleine entière, mais en tout état de cause, l’associé demeure extérieur aux instances dirigeantes de l’Union. Ainsi existe-t-il déjà un accord d’association entre l’UE et l’Ukraine conclu en 2014 visant à rapprocher l’Union européenne et l’Ukraine et à créer une zone de libre-échange approfondie.

Que changerait le statut de « membre associé » ?

Le projet Merz va loin dans l’association, car l’Ukraine participerait aux institutions principales de l’UE.  Et notamment au Conseil européen comme au Conseil « des ministres » autrement dit à toutes les formations du Conseil (Il en existe neuf). Elle disposerait d’un commissaire « sans portefeuille » au sein du collège bruxellois ainsi que de parlementaires au sein de l’Assemblée de Strasbourg. Certes ces « représentants » (il faut quand même rappeler que les membres de la Commission sont en principe indépendants), bien que disposant d’un droit de participation et de parole, n’auraient pas accès au vote. Mais ceci a peu d’importance pour le Conseil européen et le Conseil – organes interétatiques – où la pratique est plutôt à la recherche du consensus. L’Ukraine disposerait aussi d’un juge à la Cour de justice sous la forme d’un « assistant rapporteur ».

Il s’agit bien d’une situation inédite, qui se situe totalement en marge des textes et des procédures. A défaut des traités, les règlements intérieurs des institutions concernées ne fournissent aucune base juridique pour assurer la participation permanente de pays tiers. Certes, il est arrivé à de nombreuses reprises que l’Ukraine et notamment le Président Zelensky soit invité à rencontrer ses pairs et à délibérer avec eux. Le règlement intérieur du Conseil européen (2009) – là où la présence de l’Ukraine serait la plus utile – est très clair qui prévoit que « Des rencontres en marge de la réunion du Conseil européen avec des représentants d’États tiers ou d’organisations internationales ou d’autres personnalités ne peuvent se tenir qu’à titre exceptionnel et après accord préalable du Conseil européen statuant à l’unanimité, à l’initiative du président du Conseil européen » (art. 4 § 2 deuxième alinéa). Aucune disposition du même ordre ne se retrouve au sein du RI du Conseil (2009), ce qui se comprend parfaitement puisque le Conseil dispose de compétences décisionnelles ayant force contraignante La présence de tiers les entacherait d’illégalité.

La participation aux travaux de la Commission semble plus ouverte. Ainsi l’article 15 du RI de la Commission (2024) prévoit que « Le président décide des personnes admises à assister aux délibérations de la Commission lors de ses réunions ordinaires ou extraordinaires. ». Mais apparemment cette disposition ne concerne que des personnes exerçant des fonctions élevées au sein de l’exécutif indépendant. Plus précis, le paragraphe 3 stipule que « Le président peut décider d’inviter toute autre personne pour un point déterminé de l’ordre du jour. » Mais dans un cas comme dans l’autre, il ne s’agit que de solutions ponctuelles destinées à assurer une assistance technique à la Commission. Il ne s’agit en aucun cas d’une participation pérenne et durable.

Pour le Parlement européen, en revanche, le règlement intérieur n’ouvre aucun à des  représentants d’Etats tiers, même parlementaires nationaux. Malgré tout, mais ceci  demeure ponctuel et existe pour toute assemblée délibérante, les commissions parlementaires peuvent pour leur information faire appel à des organismes tiers, des parlementaires nationaux ou des experts (art. 223 et 233 du RI du PE).

Ainsi donc en l’état actuel du droit, aucune base juridique ne permet une participation quasi-complète de représentants d’Etats tiers dans les instances dirigeantes de l’UE. Mais, comme le soutient le Chancelier Merz, ces évolutions ne pourraient-elles pas s’opérer selon des processus simplifiés, faisant appel au consensus ou à ce qu’il convient d’appeler la Soft Law ? Cette doctrine a longtemps été soutenue par le Royaume-Uni lors de ses quasi-cinquante  années de présence au sein du système communautaire. La thèse est bien connue : Inutile de procéder à des révisions forcément longues et ardues des traités, des révisions auxquelles au demeurant le RU était systématiquement hostile, mais des changements peuvent être opérés par la pratique avec le consentement même informel de tous. Cette doctrine, qui a généré in fine le système des coopérations renforcées, n’est pas inconnue du droit de l’UE. Les accords interinstitutionnels en sont un exemple de même, en matière législative, la méthode ouverte de coordination (MOC) qui permet des harmonisations législatives souples et non officielles mais respectées dans la pratique par les Etats et les opérateurs économiques. Malgré tout, la transposition de ces techniques de fortune paraît inconcevable pour un changement majeur dans la gouvernance de l’Union.

Ce projet a-t-il une chance d’aboutir ?

La Commission, il y a quelque mois, avait présenté un projet d’adhésion inversée s’inspirant quelque peu de cette idée. Il se serait agi, en effet de régler avant toute chose les questions d’ordre institutionnel avant d’entamer ensuite le processus classique d’adhésion de l’article 49. On note au passage combien les thuriféraires des valeurs de l’Union (art. 2 TUE) , parmi lesquelles figurent bien sûr l’Etat de droit et au premier chef le respect des traités, sont prêts à accepter toutes les concessions pour faire aboutir un projet politique douteux qui ne fait pas  l’unanimité et de très loin. En l’espèce, le chancelier Merz en panne politique dans son pays et à Bruxelles entend   se relancer et reprendre le leadership sur les activités de l’UE. Mais cette proposition peu soutenue dans les milieux officiels européens et immédiatement rejetée par l’Ukraine, fermement opposée à une « adhésion au rabais », n’a aucune chance de prospérer.

Malgré tout, la Commission, qui pourtant juridiquement ne joue qu’un rôle très secondaire en matière d’adhésion (simple avis consultatif : art. 49, al. 2 TUE), revient à la charge en relançant un processus d’élargissement de l’UE globalement paralysé. Il s’agirait d’ouvrir, avec l’Ukraine et la Moldavie, quelques chapitres de la future négociation. Jusqu’à présent le mécanisme était bloqué par la Hongrie de Viktor Orban qui réclamait « son dû » au titre du plan de relance de l’Union (NextgenerationEU). Un versement auquel la Commission s’opposait bec et ongle au nom du respect de l’Etat de droit en Hongrie. Le changement dans ce pays laisse augurer que le nouveau premier Ministre (Pater Magyar) pourrait en récupérant les fonds litigieux lever son véto sur le lancement officiel des négociations.