Par Pierre Egea, Professeur de droit public à l’Université Toulouse Capitole

Existe-t-il un cadre constitutionnel pour la démission des ministres ? 

Le cadre constitutionnel est peu contraint. En vertu de l’article 8 de la Constitution, c’est sur proposition du Premier ministre et avec son contreseing que le Président de la République nomme les ministres. Le chef du gouvernement peut également demander au chef de l’État de mettre fin à leurs fonctions. Il existe donc un pouvoir de révocation implicite qui peut de déduire de l’article 8. Inconnu sous la IIIe République, ce pouvoir a fait son apparition en mai 1947 dans la pratique de IVe République quand, à la demande de Paul Ramadier, président du Conseil, le président Vincent Auriol avait mis fin aux fonctions des ministres communistes qui venaient de refuser, en qualité de députés, de voter la confiance au Gouvernement dont ils étaient membres. Pour le reste, aucune disposition n’impose le départ d’un ministre à raison d’une faute, d’un échec ou d’une mise en cause. La démission présentée par l’intéressé n’est juridiquement qu’une offre, que le Président, sur proposition du Premier ministre, demeure libre d’accepter. Le départ d’un ministre du fait de son action ou de sa situation relève donc, en droit, de la seule appréciation de l’autorité de nomination.

Sur le terrain de la responsabilité politique, seul le Gouvernement est responsable devant le Parlement (art. 20 et 50 Constit.). La responsabilité individuelle des ministres qui existait dans la constitution de 1946 a disparu au profit d’une responsabilité exclusivement collégiale. Le florilège des demandes de démission d’un ministre de la part des députés de l’opposition est un simple fait politique qui n’oblige juridiquement à rien.

Une responsabilité essentiellement collective

La seule responsabilité individuelle des ministres organisée par la Constitution est de nature pénale et obéit à la procédure spéciale de l’article 68-1 à propos des actes accomplis dans l’exercice des fonctions et qualifiés crimes ou délits au moment où ils ont été commis. Bien que semée d’embûche, cette voie, parce qu’unique, est largement empruntée aujourd’hui par les justiciables qui trouvent dans le ministre la figure idéale du coupable de substitution.

Il découle de ce qui précède que le départ d’un ministre à raison d’une faute, d’un échec, d’une affaire ou à raison de considérations personnelles ne procède d’aucune règle de droit. Il relève d’une pratique politique, fondée sur l’appréciation de l’opportunité par le Premier ministre et le Président de la République, sous la pression de l’opinion, de la majorité parlementaire ou de la presse. Cette pratique n’a ni caractère obligatoire ni contour stable. Son application a varié selon les périodes et les sensibilités des titulaires du pouvoir exécutif.

Peut-on dresser une typologie des causes de démission des ministres ?

Nombreuses sont les raisons qui peuvent conduire un ministre à démissionner ou à « être démissionné » par les deux têtes de l’exécutif. Recensant les différents cas les plus notoires, on peut proposer d’ores et déjà deux types de démission selon qu’elles sont contraintes ou volontaires, ce qui n’exclut pas une zone grise entre les deux.

Démission volontaire

La démission volontaire, lorsqu’elle ne procède pas de considérations liées à des motifs strictement personnels (état de santé, motifs familiaux) est toujours l’expression d’un désaccord politique. Jean-Pierre Chevènement, auquel on prête la formule « Un ministre, ça ferme sa gueule. Si ça veut l’ouvrir, ça démissionne » a parfaitement illustré sa propre sentence en démissionnant deux fois sur des désaccords avec la politique industrielle en 1983, et avec la légitimité de la guerre du Golfe en 1991. Michel Jobert, seule figure gaulliste dans le gouvernement Mauroy (I et II) en démissionna le 20 mars 1983 tandis que s’esquissait le tournant de la rigueur. Plus près de nous, l’épisode de la Fronde contre le virage social-libéral du quinquennat de François Hollande fut rythmé par les démissions en août 2014 d’Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif suivi de celles de Benoît Hamon (Éducation nationale) et d’Aurélie Filippetti (Culture). Des divergences éthiques peuvent également conduire à des démissions éclatantes comme celle, en 2016, du Garde des Sceaux Christiane Taubira fermement opposée au projet de réforme constitutionnelle sur la déchéance de nationalité. Enfin, la démission peut-être strictement tactique dans un mouvement de conquête du pouvoir (Emmanuel Macron ministre de l’Économie, le 30 août 2016).

Démission contrainte

La démission imposée peut l’être pour des causes diverses. Deux grandes catégories se dessinent. La première relève de l’appréciation des qualités technique du ministre. La gestion défaillante d’un portefeuille ou la crise relevant directement de ce portefeuille peut précipiter la chute. Tel fut le cas d’Alain Devaquet ministre délégué chargé de la recherche et de l’enseignement supérieur, contraint de démissionner après la mort tragique de Malik Oussekine lors des manifestations contre le projet de loi sur l’enseignement supérieur ou encore de Michèle Alliot-Marie ministre des Affaires étrangères qui dut démissionner le 27 février 2011 à la suite d’une polémique née de son séjour en Tunisie pendant le soulèvement de décembre 2010 contre le régime de Ben Ali. La seconde relève d’une appréciation de la moralité des membres du gouvernement. Parce qu’il n’est pas (ou plus) admissible que les ministres ne soient irréprochables sous ce rapport, le soupçon de corruption dans la gestion des marchés publics (affaire Carignon 1994), d’abus de bien social (affaire Tapie 1992), de fraude fiscale (affaire Cahuzac et Thévenoud 2013), conduisent les gouvernants à se séparer de ministres de manière préventive. Il se peut même que le train de vie (l’appartement de fonction d’Hervé Gaymard ministre de l’Économie et des Finance en 2005) ou l’usage jugé immodéré des moyens publics (révélation des dîners privés de François de Rugy, ministre de la Transition écologique en 2019) conduisent à des démissions imposées par la clameur publique.

Zone grise

A mi-chemin de ces deux catégories, il faut évoquer la démission « sacrificielle » du ministre prenant sur lui les fautes de son administration. On en trouve peu d’exemple sous la Ve République en dehors peut-être de celui de Charles Hernu ministre de l’Intérieur en 1985 qui, dans l’affaire du Rainbow Warrior, assuma une faute des services placés sous son autorité, à moins qu’il ne protégeât par ce geste les plus hautes sphères de l’État.

Constate-t-on une évolution dans le temps des démissions des membres du Gouvernement ?

Les démissions imposées ont évolué car l’examen chronologique révèle un durcissement net des exigences pesant sur les membres du Gouvernement. Jusqu’au début des années 1990, les départs individuels pour mise en cause demeuraient rares et procédaient le plus souvent d’une crise politique. À partir de 1993, dans le sillage du développement des nombreuses affaires impliquant les partis politiques, une convention non écrite a pris corps selon laquelle un ministre mis en examen devait quitter le Gouvernement, nonobstant le principe de présomption d’innocence. Cette convention de retrait a été appliquée avec fermeté par le Premier ministre d’un gouvernement de cohabitation Édouard Balladur. Par la suite, elle fut intermittente et fluctuante.

Un durcissement progressif des exigences

À bien des égards, L’affaire Cahuzac du nom du ministre délégué au Budget contraint à la démission le 19 mars 2013 pour avoir dissimulé un compte bancaire à l’étranger fut un tournant. La loi du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique qui a institué la Haute autorité pour la transparence dans la vie publique introduit un nouveau régime de mise en cause. Plusieurs départs récents trouvent ainsi leur origine non dans une infraction de gestion, mais dans le défaut de sincérité d’une déclaration patrimoniale ou d’intérêts (Jean-Paul Delevoye en 2019, Alain Griset en 2021, Caroline Cayeux en 2022). Enfin, l’exigence d’exemplarité conduit à contrôler (et à quereller) l’usage par les ministres des deniers et biens publics dans des proportions inconnues jadis. En revanche, il est peu d’exemple de ministres endossant la responsabilité.

Les démissions « sacrificielles » ont disparu parce qu’on distingue désormais, selon la formule mémorable de Georgina Dufoix lors du scandale du sang contaminé responsabilité (politique) et culpabilité (pénale) ce qui laisse peu de place à l’acte héroïque, à la responsabilité personnelle. 

Quant aux démissions volontaires, du moins celles qui ne sont pas dictées par des motifs purement personnels, leurs motivations n’ont guère changé. Elles demeurent un instrument du jeu politique avec comme horizon plus ou moins lointain, la conquête du pouvoir. La démission tactiquement réussie devient alors, paradoxalement, l’antichambre du pouvoir.