Par Kamalia Mehtiyeva, Professeur à l’Université Paris-Est Créteil

Le 22 septembre 2026, au terme du renouvellement périodique du régime de mesures restrictives institué par la décision 2014/145/PESC et règlement (UE) n° 269/2014, arrivé à échéance le 15 septembre, le Conseil de l’Union européenne a retiré Mikhail Fridman de la liste des personnes visées par ces mesures. Ce retrait avait été demandé par le Luxembourg, défendeur dans une procédure arbitrale introduite par l’intéressé, qui réclame 14 milliards d’euros (Fridman c. Luxembourg, Cour permanente d’arbitrage, affaire n° 2025-42). Ce dossier, qui a déjà donné lieu à une annulation contentieuse par le Tribunal de l’Union européenne (Trib. UE, 10 avril 2024, Aven c. Conseil, aff. T-301/22, et Fridman c. Conseil, aff. T-304/22), frappée d’un pourvoi par la Lettonie (aff. C-440/24 P et C-441/24P), illustre une articulation délicate entre droit des sanctions et droit international des investissements. Trois questions pour en comprendre les enjeux.

Quelle est la portée de l’arrêt du Tribunal de l’Union européenne du 10 avril 2024, et sur quel fondement le Conseil a-t-il procédé au retrait de Mikhail Fridman de la liste des sanctions européennes ?

Le régime de sanctions individuelles trouve son origine dans la décision 2014/145/PESC, adoptée par le Conseil sur le fondement de l’article 29 TUE, et le règlement (UE) n° 269/2014, adopté sur le fondement de l’article 215 TFUE, tous deux relatifs aux mesures restrictives eu égard aux actions compromettant ou menaçant l’intégrité territoriale, la souveraineté et l’indépendance de l’Ukraine. Les inscriptions sur la liste et les radiations sont, quant à elles, opérées par des règlements d’exécution adoptés sur le fondement de l’article 14 de ce règlement. C’est sur cette base que le Conseil a, le 28 février 2022, inscrit Mikhail Fridman sur les listes annexées à ces textes. Selon l’exposé des motifs retenu par le Conseil, l’intéressé était le fondateur et l’un des principaux actionnaires d’Alfa Group, aurait cultivé des liens étroits avec l’administration du président Poutine, Alfa Bank aurait financé le projet caritatif Alfa-Endo de la fille de ce dernier, et il aurait, avec son associé Piotr Aven, participé en 2018 à une démarche officieuse à Washington relative aux sanctions américaines et aux contre-sanctions russes ; le Conseil en concluait qu’il avait apporté un soutien matériel ou financier aux décideurs russes et tiré avantage de ceux-ci, tout en soutenant activement des politiques portant atteinte à l’Ukraine.

Deux critères étaient ainsi invoqués : celui visant les personnes qui soutiennent ou mettent en œuvre des actions ou politiques compromettant l’intégrité territoriale, la souveraineté ou l’indépendance de l’Ukraine, et celui visant les personnes qui apportent un soutien matériel ou financier aux décideurs russes responsables de l’annexion de la Crimée ou de la déstabilisation de l’Ukraine, ou qui tirent avantage de ces décideurs. Saisi par Fridman sur le fondement de l’article 263 TFUE dans une instance où la Lettonie est intervenue au soutien du Conseil, aux fins d’annulation de son inscription initiale de février 2022 et de son maintien de septembre 2022, le Tribunal a rappelé que le contrôle juridictionnel exige que la décision de sanction repose sur une base factuelle suffisamment solide, ce qui suppose un faisceau d’indices suffisamment concrets, précis et concordants établissant un lien réel entre la personne visée et les situations combattues. En l’espèce, il a jugé cette exigence non satisfaite et a annulé les actes attaqués en tant qu’ils concernaient le requérant, retenant que le Conseil n’avait pas réuni d’éléments suffisamment concrets, précis et concordants pour justifier l’inscription de son nom au titre des deux critères invoqués.

Il faut toutefois se garder d’un raccourci. Cet arrêt ne remet pas en cause la légalité du régime de sanctions lui-même et ne porte que sur les actes de 2022, qui couvraient la période allant jusqu’au 15 mars 2023. Il n’est en outre pas définitif : la Lettonie, soutenue par l’Estonie et la Lituanie, a formé un pourvoi, sur lequel l’avocat général Biondi a conclu au rejet le 30 octobre 2025. Quant aux actes de maintien adoptés par le Conseil le 13 mars 2023, applicables à compter du 15 mars 2023 et fondés sur des motifs distincts, ils n’ont pas été annulés. M. Fridman, qui les avait contestés (aff. T-296/23), s’est désisté de ce recours au printemps 2026. Ces actes demeurent, dans l’ordre juridique de l’Union, des actes dont la légalité n’a pas été remise en cause. C’est donc un acte distinct et bien plus récent qui a mis fin à la désignation de Fridman. Le régime, renouvelé jusqu’alors par période de six mois, arrivait à échéance le 15 septembre 2026. Faute d’accord, il a été prorogé en urgence d’une semaine. Le 22 septembre 2026, le Conseil a adopté une décision PESC prorogeant les mesures pour trente-six mois et retirant de la liste M. Fridman, ainsi qu’un règlement d’exécution modifiant en conséquence l’annexe I du règlement n° 269/2014. Juridiquement, le retrait s’inscrit dans le renouvellement périodique du régime, à distinguer du réexamen de chaque inscription, que l’article 14, paragraphe 4, du règlement impose au moins tous les douze mois. Politiquement, il résulte d’un compromis : le Luxembourg avait obtenu le retrait de M. Fridman, en invoquant l’arbitrage qui le vise. La décision PESC, fondée sur l’article 29 TUE, a été adoptée à l’unanimité conformément à l’article 31, paragraphe 1, TUE, la Lettonie ayant fait usage de l’abstention constructive. Le règlement d’exécution l’a été sur le fondement de l’article 14 du règlement n° 269/2014.

Parallèlement au contentieux devant les juridictions de l’Union, M. Fridman a engagé plusieurs procédures d’arbitrage d’investissement contre des États ayant adopté ou mis en œuvre des mesures restrictives à son encontre. Sur quels fondements reposent ces demandes, et que réclame-t-il ?

Trois procédures distinctes ont été rendues publiques.

Contre le Luxembourg, Fridman a introduit une réclamation d’investissement de 16 milliards de dollars devant un tribunal constitué sous l’égide du règlement d’arbitrage de la Commission des Nations unies pour le droit commercial international (CNUDCI) et administré par la Cour permanente d’arbitrage, sur le fondement du traité bilatéral d’investissement conclu le 27 novembre 1989 entre l’URSS et l’Union économique belgo-luxembourgeoise. Le litige porte sur le gel de ses avoirs au Luxembourg, notamment ses intérêts détenus via la société ABH Holdings dans le groupe Alfa. Le demandeur invoque principalement une expropriation illicite: il soutient que ses liens allégués avec le président Poutine n’ont pas été établis et que le gel de ses actifs constitue, dans ces conditions, une atteinte non justifiée à ses droits d’investisseur protégés par le traité.

Contre les Pays-Bas, Fridman a engagé, sur le fondement du traité bilatéral d’investissement conclu le 5 octobre 1989 entre les Pays-Bas et l’URSS, une procédure administrée par la Cour permanente d’arbitrage de La Haye, dont le siège a été fixé au Dubai International Financial Centre. Dans ses écritures, le demandeur qualifie les sanctions de « mesures coercitives unilatérales » et soutient qu’elles procèdent d’un exercice arbitraire et discriminatoire du pouvoir exécutif, portant une atteinte permanente à ses investissements dans les secteurs bancaires, de la distribution et des télécommunications, griefs dont on verra qu’ils posent une question de compétence au regard de la clause d’arbitrage du traité. Il réclame des dommages calculés sur la juste valeur de marché de ces investissements à la date de mise en œuvre des sanctions, soit un montant qui, bien que non encore définitivement chiffré, devrait dépasser un milliard d’euros. À l’appui de sa demande, il invoque notamment la faillite de sa filiale bancaire Amsterdam Trade Bank (ATB), prononcée par les juridictions néerlandaises alors que la banque présentait, selon lui, un solde positif d’un milliard d’euros, le gel des comptes de Holland & Barrett et une perte de valeur de 200 millions de dollars pour Veon.

Contre le Royaume-Uni, enfin, une procédure d’arbitrage a été confirmée devant le Parlement britannique par le ministre d’État chargé du commerce. Fridman avait été sanctionné par le Royaume-Uni dès 2022, d’abord au motif de son association alléguée avec le président Poutine, puis sur le fondement de son rôle dans des sociétés de services financiers jugées stratégiques pour le gouvernement russe. Ses actifs au Royaume-Uni comprennent notamment des biens immobiliers et une participation dans Harbour Energy. Cette procédure arbitrale fait suite à l’échec d’un recours interne : en 2023, la High Court de Londres avait rejeté le recours de M. Fridman contre les décisions de l’organe britannique de sanctions financières (Office of Financial Sanctions Implementation, OFSI) lui refusant l’octroi de licences additionnelles.

Ces demandes se heurtent toutefois à une difficulté commune, préalable à tout examen au fond. Les traités bilatéraux conclus par l’URSS à la fin des années 1980, auxquels la Fédération de Russie a succédé, limitent l’arbitrage investisseur-État aux différends relatifs au montant ou aux modalités de paiement de l’indemnité due en cas d’expropriation. Interprétée strictement, une telle clause ne permet pas au tribunal arbitral de se prononcer sur l’existence même d’une expropriation, ni a fortiori sur un grief de traitement arbitraire ou discriminatoire. L’Accord entre les Gouvernements du Grand-Duché de Luxembourg et du Royaume de Belgique et le gouvernement de l’Union des Républiques Socialistes Soviétiques concernant l’encouragement et la protection réciproques des investissements de 1989 a précisément donné lieu à une sentence d’incompétence en ce sens (Berschader c. Russie), le tribunal refusant d’élargir sa compétence par le jeu de la clause de la nation la plus favorisée. D’autres tribunaux ont admis cet élargissement, notamment sur le fondement du traité Royaume-Uni-URSS (RosInvestCo c. Russie). La compétence constituera donc vraisemblablement le premier terrain de discussion dans les trois procédures.

Quelle est l’incidence de ces recours arbitraux sur le régime de sanctions de l’Union, et comment s’articulent l’ordre arbitral et l’ordre juridictionnel de l’Union ?

L’ordre arbitral et l’ordre juridictionnel de l’Union demeurent formellement autonomes, mais la multiplication des recours en arbitrage d’investissement expose désormais les États membres à un risque financier et contentieux distinct de celui du contrôle de légalité exercé par le Tribunal de l’Union. L’affaire Fridman en offre une illustration nouvelle : le risque financier né de l’arbitrage a pesé directement sur la négociation du renouvellement ; l’État défendeur ayant subordonné son accord à la radiation du demandeur. D’autres réclamations ont été introduites par des entités liées à M. Fridman, certaines sans rapport direct avec les sanctions de l’Union : ABH Holdings, dans laquelle Fridman détient une participation minoritaire, poursuit une réclamation devant le Centre international pour le règlement des différends relatifs aux investissements (CIRDI) d’un milliard de dollars contre l’Ukraine au sujet de la nationalisation d’une banque, et a fait connaître son intention d’engager contre Chypre une réclamation de 7 milliards de dollars; une autre entité liée à Fridman, CTF Holdings, a introduit une réclamation distincte devant le CIRDI contre l’Ukraine relative à une entreprise de production de boissons. Ces procédures, introduites par plusieurs véhicules d’investissement contre plusieurs États, témoignent d’un recours croissant à l’arbitrage d’investissement par des personnes et entités visées par des mesures restrictives, indépendamment de l’issue du contentieux devant les juridictions de l’Union.

L’Union a, parallèlement, adopté des mesures normatives spécifiques. Par la décision (PESC) 2025/1495 et le règlement (UE) 2025/1494 du 18 juillet 2025, modifiant respectivement la décision 2014/512/PESC et le règlement (UE) n° 833/2014, le Conseil a introduit des dispositions relatives aux recours en arbitrage d’investissement liés aux sanctions engagés par des personnes et entités russes, notamment celles inscrites sur les listes, ainsi que par leurs intermédiaires. Ces mesures s’opposent, au titre de l’ordre public, à la reconnaissance et à l’exécution dans l’Union des sentences rendues par des tribunaux arbitraux siégeant hors de l’Union dans des litiges liés aux sanctions, et permettent à l’État défendeur d’engager devant ses juridictions une action en réparation contre le demandeur. La Suisse a adopté des dispositions analogues par une modification de l’ordonnance instituant des mesures en lien avec la situation en Ukraine (RS 946.231.176.72), décidée le 29 octobre 2025.

Ces dispositions visent à priver d’effet, dans l’ordre juridique de l’Union, les sentences rendues dans des litiges relatifs aux mesures restrictives. Les deux contentieux obéissent à des logiques différentes : le contentieux d’annulation devant le Tribunal de l’Union, régi par l’article 263 TFUE, relève du contrôle de légalité des actes du Conseil, tandis que l’arbitrage d’investissement, fondé sur des traités distincts, permet d’engager la responsabilité des États et peut aboutir à des sentences obligatoires pour les parties à l’arbitrage, qui échappent au contrôle de la Cour de justice et demeurent susceptibles d’exécution hors de l’Union. Les deux contentieux ne sont pas pour autant sans interaction. L’annulation prononcée en 2024 pour insuffisance de base factuelle pourrait être invoquée par le demandeur à l’appui du grief d’arbitraire, sous réserve de l’issue du pourvoi letton et à supposer ce grief recevable au regard de la clause compromissoire, sans que le tribunal arbitral soit lié par l’appréciation du juge de l’Union. Elle ne couvre en outre que la période antérieure au 15 mars 2023 : les actes ultérieurs, dont le demandeur s’est désisté de la contestation, n’ont fait l’objet d’aucun constat d’illégalité. Le retrait de la liste, même obtenu à la demande de l’État défendeur et en considération de l’arbitrage, ne vaut pas reconnaissance d’un manquement de cet État à ses obligations conventionnelles. Il n’emporte, par lui-même, aucune conséquence sur la compétence des tribunaux arbitraux, qui dépend d’abord de la portée des clauses compromissoires, ni sur le bien-fondé des demandes pendantes. Il pourrait en revanche influer sur l’évaluation du préjudice, en bornant dans le temps la période de gel à prendre en compte.