Par Philippe Blachèr, Professeur à l’université Jean Moulin Lyon 3

Le projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l’espace public et au recouvrement des dommages et intérêts, dit « casseurs-payeurs », vient d’être adopté par le Sénat en intégrant par amendements de nouvelles dispositions. Ces dernières, qui font écho aux évènements du 17 octobre dernier, durcissent les sanctions à l’égard des personnes ayant sciemment participé à des dégradations lors d’attroupements. Le texte prévoit désormais la possibilité de saisir les allocations familiales, les aides au logement et le revenu de solidarité active des personnes présentes sur les lieux des infractions commises. Afin de se prémunir d’une censure du Conseil constitutionnel et de préparer des amendements gouvernementaux, le ministre de l’Intérieur a annoncé solliciter l’avis du Conseil d’État.

Le Gouvernement peut-il saisir le Conseil d’État en cours de navette parlementaire, après l’adoption du texte par le Sénat ?

La sollicitation pour avis du Conseil d’État en cours de navette parlementaire n’est pas courante. Mais le contexte politique et social particulièrement tendu a conduit le Sénat à élargir le champ du projet de loi déposé par le Gouvernement, notamment à des mesures de police administrative et de maintien de l’ordre. Le caractère sensible, pour les droits et libertés, des nouvelles dispositions conduit le ministre de l’Intérieur à solliciter le Conseil d’État sur les amendements que le Gouvernement envisage de déposer.

Le Conseil d’État avait, comme l’exige l’article 39, alinéa 2, de la Constitution, rendu son avis obligatoire sur le projet de loi relatif à la réparation des dommages résultant de violences ou de dégradations commises dans l’espace public et au recouvrement des dommages et intérêts. Cet avis, rendu public le 3 septembre 2026, n’a pas pu porter sur les nouveaux dispositifs adoptés par le Sénat. Or ces derniers soulèvent des difficultés constitutionnelles au regard notamment de la liberté de manifestation, de la liberté d’aller et de venir, du droit au respect de la vie privée et des droits à la protection sociale. Il est probable que le Gouvernement entende revenir sur certaines de ces dispositions.

Le Gouvernement peut donc souhaiter recueillir une nouvelle expertise du Conseil d’État. Il ne s’agit pas de soumettre à nouveau pour avis le projet de loi, désormais remanié par le Sénat. Il faut comprendre la démarche comme une consultation du Conseil d’État sur les amendements que le Gouvernement envisage de déposer pour éventuellement modifier les dispositions issues des travaux parlementaires.

Cette consultation facultative s’inscrit dans le cadre de la circulaire du Premier ministre du 7 juillet 2026 (Demandes d’avis au Conseil d’État sur des amendements ou projets d’amendements, n° 6546/SG). Celle-ci organise la possibilité pour le Gouvernement de soumettre au Conseil d’État des amendements qu’il envisage de déposer au cours de la discussion parlementaire, afin d’en apprécier la solidité juridique. Cette procédure – qui, selon nous, étoffe la participation du Conseil d’État « à la confection des lois » (article L112-1 du code de justice administrative) – suppose une intervention dans des délais brefs afin de ne pas affecter les travaux parlementaires.

Comme l’annonçait le nouveau vice-Président du Conseil d’État, Marc Guillaume, dans son discours de rentrée : « Soumettre au Conseil d’État les projets d’amendement du Gouvernement est évidemment une forte innovation. C’est une réponse puissante et adaptée aux modifications institutionnelles en cours. Cette orientation va nous conduire à changer notre organisation afin de faire face de manière réactive à ces nouvelles demandes qui pourront ne pas être examinées par l’assemblée générale mais par la commission permanente. »

Est-ce la première fois que le Conseil d’État pourrait être sollicité au cours de la navette et quelle serait la portée juridique de son avis ?

Ce n’est pas la première fois que le Gouvernement sollicite un avis du Conseil d’État sur un amendement qu’il envisage de déposer en cours de discussion parlementaire.

Lors des discussions sur la proposition de loi « anticasseurs », le ministre de l’intérieur de l’époque a confirmé avoir sollicité l’avis du Conseil d’État sur un amendement gouvernemental qu’il souhaitait déposer à l’Assemblée nationale (A.N. séance de questions du 20 février 2019). Mais il s’agissait à l’époque d’une proposition de loi (sur laquelle le Conseil d’État n’avait pas rendu d’avis).

De manière générale, l’avis rendu par le Conseil d’État en cours de navette parlementaire n’a pas de force contraignante. Il ne conditionne nullement la procédure législative ; en particulier, il reste sans effet sur la navette parlementaire (qu’il ne suspend pas).

Cet avis peut cependant être rendu public à la demande du Gouvernement. En 2019, le choix de l’exécutif fut de le garder secret.

S’il est publié, un tel avis peut – selon son contenu – avoir un impact sur les débats politiques et servir d’argument juridique pour le Gouvernement afin d’amender le texte de loi.

Peut-on en déduire que le Conseil d’État est devenu un conseiller du législateur ?

Le Conseil d’État est traditionnellement un conseiller du Gouvernement. Il est devenu, depuis la réforme constitutionnelle de 2008, un conseiller du Parlement. L’article 39, alinéa 5, de la Constitution de 1958 confère au Président d’une assemblée parlementaire la faculté de soumettre pour avis une proposition de loi au Conseil d’État. Cette possibilité rompt le monopole gouvernemental en la matière établi sous la Ve République (en rupture avec les régimes antérieurs) et elle s’inscrit dans un mouvement d’amélioration de la qualité de la loi préconisée notamment par le rapport de la commission Balladur de 2007.

Le Conseil d’État peut désormais être consulté en cours de procédure parlementaire, à la demande du Gouvernement, sur des amendements que celui-ci envisage de présenter. Cette seconde voie prend un relief particulier dans le contexte politique actuel. Plus de la moitié des lois adoptées proviennent désormais de propositions de loi, et des dizaines de milliers d’amendements ont été adoptés sous la XVe législature. Il en résulte que le Conseil d’État n’examine plus qu’une partie nettement minoritaire de la législation lors de la consultation obligatoire des projets de loi, avec les risques d’insécurité juridique que cela emporte.

Le Gouvernement comme le Parlement ont donc intérêt à recourir à son concours pour sécuriser leurs dispositifs. Étant minoritaire, le Gouvernement trouve de l’intérêt pour la consultation en cours de navette : un exécutif qui ne maîtrise plus seul le contenu final du texte a davantage besoin d’évaluer juridiquement les ajouts parlementaires et de sécuriser ses propres amendements. Dans ce contexte, le Conseil d’État s’affirme comme un conseiller du législateur, au-delà de sa fonction traditionnelle de conseiller du Gouvernement.