L’état d’urgence après les violences du 17 octobre ?
Après les pillages et les violences survenus en marge de la mobilisation du 17 octobre, Bruno Retailleau, candidat à l'élection présidentielle, a demandé au chef de l'État de déclarer l'état d'urgence. Le Gouvernement a préféré, à ce stade, des couvre-feux localisés décidés par les préfets et les maires.
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Par Adrièle Jestin, doctorante de l’Université de Picardie Jules Verne
Qui peut déclarer l’état d’urgence, et dans quelles conditions ?
Créé par la loi du 3 avril 1955 au début de la guerre d’Algérie, l’état d’urgence ne figure pas dans la Constitution, qui ne mentionne que l’état de siège. Le Conseil constitutionnel a toutefois jugé que ce silence n’interdisait pas au législateur d’organiser un tel régime (Cons. const., 25 janv. 1985, n° 85-187 DC). Depuis 1960, il est déclaré par décret en conseil des ministres, signé du Président de la République, et sa prorogation au-delà de douze jours ne peut être autorisée que par une loi qui en fixe la durée (art. 2). Aucune procédure ne permet à un parti, un candidat ou un parlementaire de provoquer cette déclaration, si bien que la demande formulée par Bruno Retailleau n’oblige l’exécutif à rien, pas même à y répondre, ainsi qu’en avait témoigné en 2023 la demande restée vaine d’Éric Ciotti, alors président des Républicains.
L’article 1er de la loi réserve la déclaration au cas de « péril imminent résultant d’atteintes graves à l’ordre public » ou d’événements présentant « le caractère de calamité publique ». Sous la Ve République, la procédure n’a servi qu’à quatre reprises, en 1961 après le putsch d’Alger, en 2005 lors des émeutes urbaines, en 2015 après les attentats du 13 novembre et en 2024 en Nouvelle-Calédonie, auxquelles s’ajoutent trois proclamations locales outre-mer entre 1985 et 1987. Les troubles survenus en marge des mobilisations engagées depuis fin septembre ont culminé le 17 octobre avec près de 2 400 interpellations, de nombreux blessés, dont deux mineurs grièvement atteints, et au moins 3 000 commerces touchés, ce qui soutient la comparaison avec 2005. La condition décisive tient pourtant à l’imminence du péril, que seul le risque de nouveaux troubles pourrait caractériser, alors que l’exécutif a lui-même rapporté leur aggravation à son dispositif de maintien de l’ordre. Le ministre de l’Intérieur a reconnu un « manque d’anticipation ».
Juridiquement inopérantes, les interpellations du candidat à l’élection présidentielle et ancien ministre de l’Intérieur ne sont pas pour autant dépourvues de portée. Son retentissement médiatique crée une pression que les pouvoirs publics peuvent reprendre à leur compte, le Premier ministre ayant réservé l’hypothèse d’une déclaration « si c’est utile ».
Que permettrait-il de plus que les couvre-feux décidés depuis le 19 octobre ?
L’état d’urgence confie au ministre de l’Intérieur et aux préfets des pouvoirs de police renforcés. Les préfets peuvent interdire la circulation des personnes « dans les lieux et aux heures fixés par arrêté », ce qui fonde les couvre-feux, ou interdire le séjour de personnes menaçantes (art. 5). Le ministre peut prononcer des assignations à résidence (art. 6), les autorités peuvent fermer des lieux de réunion et interdire les rassemblements (art. 8) et, si le décret le prévoit, ordonner des perquisitions administratives de jour comme de nuit (art. 11). En 2005, l’usage en était resté sobre, sept préfets seulement ayant pris des couvre-feux et une seule perquisition administrative ayant été ordonnée.
Depuis le 19 octobre, des mesures comparables ont été prises sans état d’urgence, les préfets ayant, à la demande du Premier ministre, usé de leur police générale pour instaurer des couvre-feux à Paris, à Lyon ou dans le Nord et interdire tout rassemblement à Marseille, comme certains maires. Le couvre-feu parisien s’applique à toute la population, quand ceux de 2005, pourtant décidés sous l’état d’urgence, ne visaient que les mineurs.
La différence tient moins à l’objet des mesures qu’à leur régime. Le non-respect d’un couvre-feu pris sous l’état d’urgence est un délit puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende (art. 13), alors qu’en droit commun, il n’expose qu’à une contravention de deuxième classe (C. pén., art. R. 610-5). Surtout, les assignations à résidence et les perquisitions administratives n’existent que sous l’état d’urgence, si bien que sa nécessité se mesure à l’utilité de ces seuls instruments, que le Premier ministre n’a pas exclue tout en jugeant les couvre-feux « davantage adaptés ». Or, les critiques visent moins l’insuffisance des pouvoirs que leur emploi, les forces ayant été concentrées sur les cortèges quand des quartiers entiers restaient, selon plusieurs maires, sans protection.
La loi de 1955 n’a pas pour autant le monopole de l’exception. Le Premier ministre peut édicter, en vertu de ses pouvoirs propres, des mesures de police applicables à tout le territoire sur lesquelles reposait le premier confinement de mars 2020 (CE, ord., 22 mars 2020, n° 439674), avant la création d’un état d’urgence sanitaire distinct. Des circonstances exceptionnelles autorisent en outre les mesures indispensables qu’aucun texte ne prévoit, même parallèlement à un état d’urgence déclaré, telle l’interruption de TikTok en Nouvelle-Calédonie en 2024, annulée faute de terme fixé (CE, ass., 1er avr. 2025, n° 494511). Ces voies échappent aux garanties propres à la loi de 1955, au premier rang desquelles l’information du Parlement.
Quels contrôles s’exercent sur les décisions prises ?
Devant le juge administratif, l’écart entre les deux régimes est moins marqué qu’il n’y paraît, puisque les mesures restreignant la liberté d’aller et venir ou celle de manifester relèvent de lui, notamment en référé, qu’elles reposent sur la loi de 1955 ou sur la police générale, et doivent être « adaptées, nécessaires et proportionnées » (Cons. const., 22 déc. 2015, n° 2015-527 QPC). Le décret déclaratif n’est pas un acte de gouvernement, mais la loi de prorogation le ratifie et en ferme la contestation (CE, ass., 24 mars 2006, Rolin et Boisvert, n° 286834). L’état d’urgence offre toutefois aux mesures une base légale expresse, alors qu’un couvre-feu de droit commun n’est admis que s’il est justifié par des risques particuliers et limité dans le temps et dans l’espace (CE, ord., 9 juill. 2001, Préfet du Loiret), raisonnement forgé pour les mineurs et plus exigeant encore lorsque l’interdiction vise tous les habitants d’un quartier.
La différence la plus nette tient au Parlement. Au-delà de douze jours, l’état d’urgence ne peut être prorogé que par une loi qui en fixe la durée. Les deux assemblées sont en outre informées sans délai des mesures prises, reçoivent copie de tous les actes et peuvent requérir toute information complémentaire (art. 4-1). Les couvre-feux actuels échappent à ce dispositif, et le Parlement ne peut les contrôler que par ses instruments ordinaires, questions au Gouvernement, auditions ou commission d’enquête. Les pouvoirs d’enquête ont d’ailleurs été confiés, pour le traitement de ce sujet, à la commission des lois de l’Assemblée nationale, le 20 octobre 2026. Bruno Retailleau ne songeait sans doute pas à ces garanties, qui pourraient pourtant se révéler dans une certaine mesure plus protectrices que des couvre-feux reconduits soir après soir, sans que le juge des référés puisse matériellement se prononcer ni que la représentation nationale se voit rendre des comptes à la hauteur de ce que la situation l’exigerait.
