Par Hubert Alcaraz, Professeur à l’Université de Pau et des Pays de l’Adour

Le rejet de deux decretos-leyes (décrets-lois) sur le logement a poussé Pedro Sánchez à dissoudre les Cortes Generales, faisant usage d’une attribution dont il dispose presque sans partage et qui n’est soumise qu’à un contrôle très restreint. Un peu plus de neuf mois avant le terme normal de la législature, le Congrès des députés et le Sénat, en place depuis les élections du 23 juillet 2023, sont dissous.

Pourquoi la dissolution et pourquoi maintenant ?

Le 23 septembre dernier, l’expulsion à Madrid de Maricarmen Abascal, locataire de 87 ans, d’un logement acquis par un fonds, a soulevé une vague de protestation jusqu’à la Puerta del Sol, là même où était né, en mai 2011, le mouvement des Indignés. Pour y répondre, le 29, le gouvernement adoptait deux « décrets-lois ». Le premier suspendait jusqu’en 2030 l’expulsion des ménages vulnérables sans solution de relogement et plafonnait la révision des loyers ; le second imposait la reconduction des baux par périodes de cinq ans. Soulignons la spécificité des decretos-leyes espagnols, pour éviter toute confusion avec les décrets-lois tels que le droit français les connaissait : il s’agit de normes ayant force de loi que le gouvernement adopte seul « en cas d’extraordinaire et urgente nécessité » (art. 86). Ces textes s’appliquent dès leur publication, mais le Congrès doit, dans les trente jours, les valider ou les abroger par un vote unique, sans amendement. Mais, quelques jours plus tard, le 2 octobre, le Congrès des députés faisait le choix de les abroger. Junts, parti indépendantiste catalan et libéral-conservateur, joignait, en effet, ses voix à celles du PP (Parti populaire, droite conservatrice) et de Vox (extrême droite), pour écarter ces mesures, ce qui a provoqué la colère de la Moncloa (le siège de la présidence du gouvernement), qui y a vu une trahison, à quelques jours du dénouement de l’amnistie, prix de l’investiture de 2023, qui doit permettre le retour du dirigeant indépendantiste catalan Carles Puigdemont.

Par ailleurs, ce vote portait à cinq les décrets-lois relatifs au logement abrogés depuis janvier ; plus de dix l’ont été au cours de la législature, quand les gouvernements antérieurs à 2018 n’en avaient perdu que trois. C’est que la XV^e législature a été particulièrement marquée, dès l’origine, par le parlementarisme minoritaire ou d’opposition. Aucun budget n’a été présenté, celui de 2023 étant reconduit d’année en année, tandis que le gouvernement recourt souvent à la législation d’urgence (plus de quarante décrets-lois validés depuis la fin de 2023, contre vingt-deux lois issues de ses projets). Or les 178 voix qui ont rejeté le premier décret-loi le 2 octobre, plus que la majorité absolue, ne pouvaient renverser le gouvernement : inspirée de la Loi fondamentale allemande, la motion de censure constructive (art. 113) exige la majorité absolue sur le nom d’un successeur, et Junts avait décliné en juin l’invitation du PP à en soutenir une.

Pour sortir de l’impasse restait la dissolution, dont le président du gouvernement a seul l’initiative. Pedro Sánchez attend des élections législatives anticipées, qui auront lieu le 29 novembre prochain, l’obtention d’une « majorité progressiste beaucoup plus large ». Au gouvernement comme au sein de son parti, le PSOE (Parti socialiste), on tient d’ailleurs ce moment pour le meilleur, ou le moins mauvais : le rejet du premier décret, dit « decreto Maricarmen », offrirait l’occasion de remobiliser une gauche démotivée, quand presque tous les sondages promettent la majorité au PP et à Vox réunis.

La dissolution est-elle encadrée et contrôlée ?

L’article 115 confie la dissolution au président du gouvernement « sous sa responsabilité exclusive », après délibération du Conseil des ministres. Seules des limites formelles et temporelles sont prévues. Ainsi, la dissolution ne peut-elle intervenir pendant l’examen d’une motion de censure (art. 115.2), durant une période de circonstances exceptionnelles (état d’alarme, d’exception ou de siège de l’art. 116.5), ni lorsque le gouvernement est dit « en fonctions ». Une nouvelle dissolution ne peut être décidée moins d’un an après la précédente, en dehors de la dissolution automatique qui sanctionne l’échec de l’investiture. Aucun de ces cas n’est aujourd’hui en cause. Le décret qui dissout les chambres convoque aussi les électeurs et la loi électorale fixe le vote au cinquante-quatrième jour suivant sa publication (art. 42.1), c’est-à-dire, en l’espèce, au 29 novembre. Pour le reste, l’opportunité de la dissolution échappe au contrôle du juge : c’est la part politique de l’acte. Seuls les éléments réglés peuvent relever du contrôle du juge administratif. Le Tribunal suprême pourrait, ainsi, contrôler la compétence pour dissoudre, le respect des interdictions temporelles et la détermination du jour du scrutin, à l’exclusion du motif. De son côté, le Tribunal constitutionnel ne pourrait en connaître que très indirectement. En effet, le recours en inconstitutionnalité n’est ouvert que contre les actes ayant force de loi – ce que n’est pas le décret de dissolution- et ne resterait que le recours d’amparo, ouvert à toute personne justifiant d’un intérêt légitime, notamment contre les actes pris par le gouvernement, une fois la voie judiciaire épuisée et à condition d’invoquer la violation d’un droit fondamental susceptible d’amparo.

Le Roi convoque et dissout les Cortes, mais ses actes doivent être contresignés (art. 56.3). Il a ici une compétence liée, de sorte que Felipe VI ne peut ni refuser la dissolution ni la différer. Il en est informé par déférence, ce qui ne vaut pas consultation. Après le scrutin, il lui reviendra de proposer un candidat à l’investiture (art. 99).

Et après la dissolution ?

Jusqu’au scrutin, le gouvernement de Pedro Sánchez reste un gouvernement de plein exercice : il ne sera « en fonctions » qu’au lendemain des élections. Il peut donc adopter de nouveaux décrets-lois qui relèveront, les chambres étant dissoutes, de l’examen de la Députation permanente (Diputación Permanente), organe restreint qui assure la continuité de la chambre et au sein duquel le vote de Junts n’est plus décisif. Les deux décrets sur le logement, réadoptés le 6 octobre, devraient ainsi lui être soumis.

La dissolution rend la parole aux électeurs, seuls juges de son opportunité. Mais encore faut-il qu’ils tranchent. Faute d’investiture dans les deux mois suivant un premier vote, la dissolution automatique de l’article 99.5 s’imposerait alors, comme en 2016 et en 2019. En revanche, si le scrutin reconduit une majorité capable d’investir un gouvernement sans pouvoir le soutenir – toute l’histoire de la législature qui s’achève -, l’article 115.3 interdira au nouveau président de dissoudre avant un an. Qui, alors, dénouera l’impasse ?