Par Maud Michaut, Maîtresse de conférences à l’Université Paris-Panthéon-Assas

Quelle était la question posée à la Cour suprême ?

Depuis le début de son second mandat, Donald Trump a pris différentes mesures dont la conformité au droit en vigueur apparaît, au mieux, incertaine. S’inscrivant dans une conception particulièrement extensive des pouvoirs présidentiels, ces initiatives avaient pour objectif assumé de provoquer un réexamen par la Cour suprême de sa jurisprudence.

Ainsi, la Maison Blanche a, en mars 2025, notifié sa révocation, avec effet immédiat, à Mme Rebecca Slaughter, l’une des cinq commissaires de la FTC. Pour justifier sa décision, Donald Trump a expliqué que le maintien de Mme Slaughter au sein de la FTC était « incompatible avec les priorités de [son] administration ». « En conséquence, lui a-t-il écrit, je vous révoque de vos fonctions en vertu des pouvoirs que me confère l’article II de la Constitution ». Or, le Federal Trade Commission Act prévoit que les commissaires de la FTC ne peuvent être révoqués par le président des États-Unis que « pour cause d’inefficacité, de manquement à [leurs] obligations ou de faute dans l’exercice de [leurs] fonctions ». Aucun de ces trois motifs n’étant invoqué en l’espèce, la décision de Donald Trump dérogeait à la loi. L’affaire soulevait donc la question fondamentale de la constitutionnalité de cette dernière : le Congrès pouvait-il limiter le pouvoir du président de révoquer les commissaires de la FTC ?

Il se trouve que la Cour suprême avait déjà eu à connaître de cette question dans un arrêt Humphrey’s Executor, rendu en 1935. Elle avait alors affirmé la constitutionnalité du Federal Trade Commission Act, admettant que le Congrès isole les commissaires de la FTC du président des États-Unis et donnant ainsi naissance à la catégorie des agences indépendantes. D’une manière générale, il ressortait de la jurisprudence de la Cour suprême après l’arrêt Humphrey’s Executor que le président des États-Unis détenait en principe le pouvoir discrétionnaire de révoquer les agents de la branche exécutive, mais que le Congrès pouvait, dans certaines hypothèses, limiter ce pouvoir présidentiel de révocation. Au fil des décisions, la Cour suprême avait envisagé de plus en plus étroitement ces exceptions, mais n’avait pas remis en cause leur existence. En particulier, il en demeurait une pour les agences dirigées, non par un unique directeur, mais par un collège de plusieurs commissaires.

Qu’a décidé la Cour suprême ?

Nombreux étaient ceux qui prédisaient le renversement de l’arrêt Humphrey’s Executor. C’est désormais chose faite. À six voix contre trois, la Cour suprême a déclaré inconstitutionnelle la disposition du Federal Trade Commission Act qui limitait le pouvoir de révocation du président des États-Unis. Sous la plume du président de la Cour suprême John Roberts, la majorité affirme que la FTC exerce incontestablement un pouvoir de nature exécutive. Il en résulte que les commissaires sont les subordonnés du président et doivent pouvoir être librement révoqués par lui.

Au-delà du seul cas de la FTC, l’arrêt constitue une victoire majeure pour les partisans de la théorie de l’Exécutif unitaire. Selon cette théorie, apparue pendant la présidence de Ronald Reagan, l’article II de la Constitution, qui confère le pouvoir exécutif au président des États-Unis, implique nécessairement que ce dernier détienne le pouvoir de contrôler les agents de la branche exécutive qui l’assistent dans l’accomplissement de sa mission constitutionnelle. En conséquence, le président doit détenir le pouvoir de révoquer discrétionnairement tout agent exerçant des fonctions exécutives et les lois qui limitent ce pouvoir présidentiel de révocation sont contraires à la Constitution. Faute de disposer d’un tel pouvoir de révocation, le président ne pourrait être pleinement responsable devant le peuple de l’exercice du pouvoir exécutif.

Quelles conséquences pour l’administration américaine ?

Au-delà de la FTC, la solution de l’arrêt devrait être étendue à une vingtaine d’agences indépendantes. Dans une opinion dissidente, Sonia Sotomayor, rejointe par Elena Kagan et Ketanji Brown Jackson reproche à la majorité de rompre avec un équilibre institutionnel établi depuis près d’un siècle. Selon elle, le Congrès avait précisément créé les commissions indépendantes de régulation afin de les soustraire à un contrôle partisan direct. En permettant au président de révoquer librement leurs membres, la Cour suprême transformerait profondément l’architecture constitutionnelle américaine et concentrerait entre les mains du président un pouvoir inédit. En pratique, toutefois, la portée de l’évolution doit peut-être être relativisée : une partie de la doctrine estimait que, malgré les limitations du pouvoir présidentiel de révocation, les agences indépendantes étaient déjà largement sous contrôle présidentiel. Il reste que la décision de la Cour suprême conforte la stratégie de Donald Trump de multiplier les révocations, ce qui vient remettre en cause d’autres garanties tels les mandats à durée déterminée et les exigences d’équilibre partisan au sein des collèges. Se pose également le problème du quorum : une commission qui en est dépourvue ne peut plus prendre de décisions individuelles au terme d’une procédure d’adjudication.

L’arrêt ne tranche cependant pas toutes les questions relatives au pouvoir présidentiel de révocation. La Cour prend soin de souligner que toutes les fonctions créées par le Congrès n’emportent pas nécessairement l’exercice d’un pouvoir exécutif, ni même d’une prérogative de puissance publique. Il ajoute également que certaines fonctions traditionnellement exercées en dehors de la branche exécutive pourraient continuer à bénéficier d’un régime particulier. C’est notamment le cas de la Réserve fédérale. L’arrêt laisse ainsi subsister une exception importante, sans toutefois en préciser exactement les contours.

Plus généralement, la Cour suprême affirme qu’elle ne se prononce pas sur le sort d’autres catégories d’agents publics qui ne sont pas parties au litige. Elle se borne à affirmer un principe : tous les agents placés sous le « contrôle administratif général » du président doivent pouvoir être révoqués discrétionnairement par celui-ci. Poussé jusqu’à son terme, ce raisonnement conduit toutefois à mettre en doute la constitutionnalité des protections dont bénéficient les hauts fonctionnaires du Senior Executive Service, voire des garanties statutaires reconnues à l’ensemble de la fonction publique fédérale (civil service). Il reste donc à la Cour suprême de préciser la portée qu’elle entend reconnaître à la théorie de l’Exécutif unitaire. Si une interprétation maximaliste devait être confirmée, l’arrêt Slaughter pourrait n’apparaître que comme la première étape d’une recomposition bien plus profonde de la structure administrative fédérale.