Par Anémone Cartier-Bresson, Professeur de droit public à l’Université Paris Cité

De quels leviers juridiques dispose l’Etat pour bloquer les prix ?

Le prix hors taxe du carburant à la pompe est composé du coût d’achat de la matière première après raffinage par les stations-services, des coûts de distribution et des marges de transport et de distribution. Le gouvernement peut agir sur ces différentes composantes en limitant leur hausse. Depuis l’ordonnance du 1^er décembre 1986 relative à la liberté de prix et de la concurrence et en vertu de l’article L. 410-2 du Code de commerce « sauf dans le cas où la loi en dispose autrement, le prix des biens, produits et services sont librement déterminés par le jeu de la concurrence ». Toutefois, il prévoit la possibilité de lutter contre des variations excessives de prix par « des mesures temporaires motivées par une situation de crise, des circonstances exceptionnelles, une calamité publique ou une situation manifestement anormale du marché dans un secteur déterminé ». Cette possibilité a déjà été utilisée pour réglementer les prix du carburant dans certains départements d’outre-mer, où des décrets du 27 décembre 2013 ont réglementé les prix des produits pétroliers et les marges pour la distribution au stade de gros et de détail (le préfet fixant par arrêté les prix et marges maximum).

Au niveau national, c’est moins la réglementation des prix que la fiscalité des produits énergétiques qui a été mobilisée pour limiter la hausse du prix du carburant à la pompe, comme avec la TIPP flottante entre 2000 et 2002. Actuellement, ce prix est composé à environ 50 % de taxes, dont la principale est la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE), qui est un droit d’accise perçu sur les volumes. S’y ajoute la TVA. Si le levier des réductions de taxes sur les produits pétroliers est coûteux, les bénéfices supplémentaires des producteurs d’énergie en cas de hausse des prix fournissent une autre opportunité de taxation et donc de rééquilibrage. Un premier pas fut franchi avec l’instauration en 2023 d’une contribution temporaire de solidarité (CTS) pour certaines entreprises exerçant leur activité dans le secteur de l’énergie, en application d’un règlement européen du 6 octobre 2022. Elle s’est appliquée à la fraction du résultat imposable de 2022 excédant 20 % de la moyenne des résultats imposables des quatre exercices précédents.

Quelles sont les limites de ces instruments ?

Si le contrôle des prix a l’avantage de ne pas peser sur le budget, ce levier autoritaire est délicat à manier au niveau national face aux opérateurs du secteur et notamment TotalÉnergies, qui a mis en place une politique de plafonnement des prix dans ses stations-services. Les difficultés rencontrées par ces dernières, dont les fermetures se multiplient, rendent également l’équation plus complexe. A la différence du prix de l’électricité qui est encadré, le prix du carburant est uniquement dépendant du marché pour la partie hors taxe. Des dysfonctionnements accompagnant cette libre fixation sur un marché très volatile ont été pointés : l’opacité du secteur pétrolier (s’agissant notamment de l’évolution des marges des raffineurs), la dissymétrie entre la rapidité de la propagation des hausses du prix du pétrole sur le prix à la pompe et la lenteur de la répercussion des baisses. Pour autant, un blocage des prix au niveau national n’est pas sans risques, tels qu’une pénurie si des entreprises du secteur cessent leur activité. Quant à la baisse des taxes, outre l’inconvénient de son coût, elle est politiquement difficile à inverser lorsque le prix du pétrole baisse. On l’a vu avec la TIPP flottante au début des années 2000. La sensibilité d’une hausse des taxes sur le carburant n’est plus à démontrer depuis le mouvement des gilets jaunes, suscité par une augmentation de la TIPCE en 2018. Alors que le levier fiscal se heurte aujourd’hui au contexte budgétaire, les prélèvements sur les superprofits des producteurs d’énergie en 2023 se sont révélés décevants malgré l’envolée de leurs recettes, ce qui illustre la difficulté de l’exercice. Le président de TotalEnergies a menacé de mettre fin à sa politique volontaire de plafonnement des prix en cas de réactivation de tels prélèvements.

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Ces difficultés ont conduit le gouvernement à préférer la négociation avec les opérateurs ainsi que le levier des aides publiques aux consommateurs. Au cœur de la crise énergétique, il a d’abord mobilisé des mesures de soutien public généralisées avec une « remise carburant » sur les ventes à la pompe en 2022. Les distributeurs les plus en amont du réseau de distribution (raffineurs, importateurs) étaient les destinataires de soutiens financiers, qu’ils devaient rétrocéder aux stations-services, qui les répercutaient sous forme de baisse de leurs prix de vente aux clients finals. Le choix a été fait de ne pas imposer cette répercussion mais de compter sur la concurrence dans ce secteur. Une transmission de données de prix par les stations-service à la DGCCRF lui permettait de vérifier la répercussion, qui a été globalement respectée. La Cour des comptes a toutefois souligné le flou sur le caractère obligatoire de cette répercussion et l’insuffisance des contrôles. Les inconvénients des mesures non ciblées ont été amplement pointés. Outre qu’elles aggravent les inégalités dans la mesure où elles bénéficient à tous les consommateurs, quelle que soit leur situation, leur coût pour les finances publiques est devenu insoutenable. En 2023, la remise carburant a été remplacée par des aides plus ciblées, telle que l’« indemnité carburant » réservée aux travailleurs les plus modestes ou le soutien à certains secteurs particulièrement impactés. Enfin, d’une manière générale, les aides au carburant et mécanismes de soutien des prix sont écologiquement peu vertueux. On l’a vu avec le bouclier tarifaire de 2021-2024, alors que les dizaines de milliards d’euros dépensés ont réduit la capacité d’investissement dans la transition énergétique.

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Quelles perspectives face à la flambée actuelle des prix à la pompe ?

Jusqu’à présent, le gouvernement a refusé une régulation globale des prix du carburant. Il a également écarté une baisse des taxes sur les carburants pour des raisons de coût budgétaire (une baisse de la TVA de 20 à 5,5% sur les produits énergétiques a été estimée à 17 milliards d’euros). Comme lors de la précédente crise énergétique, le levier des aides publiques, politiquement plus confortable, est à nouveau privilégié. Annoncées en mars dans un plan de soutien à l’économie, les premières mesures ont consisté en des aides ciblées s’agissant du carburant. Elles ont bénéficié notamment aux secteurs les plus affectés par la flambée des prix du carburant comme le transport, la pêche ou l’agriculture et aux travailleurs (« grands rouleurs » aux revenus modestes, prime carburant défiscalisée versée par les employeurs aux salariés de zone mal desservie par les transports). Une amplification et une généralisation de ces aides (la prime carburant n’étant plus soumise à conditions) ont été annoncées le 21 mai, ainsi que des aides à l’acquisition de véhicules électriques pour les grands rouleurs et les chauffeurs de taxi. Bien que facilité par l’adoption en mai d’un nouvel encadrement temporaire des aides d’Etat à l’énergie en temps de crise, le choix d’un tel levier conduit à s’interroger sur les risques de dispersion et d’effet d’aubaine. L’approche retenue consiste également à mobiliser les acteurs privés en préférant une approche négociée aux mesures autoritaires. Le gouvernement cherche à inciter les distributeurs à ajuster leurs marges pour limiter la hausse des prix pour les consommateurs. Les contrôles de la DGCCRF ont été renforcés en vue d’éviter les hausses abusives du prix à la pompe.

Outre leur coût (qui pourrait atteindre 1,7 milliard d’euros sur l’année), les nouvelles aides publiques conjuguées à cette approche négociée ne suffiront pas à endiguer les effets d’un choc pétrolier plus durable. Un renforcement des mécanismes d’encadrement des prix du carburant en temps de crise est prévu par les récentes propositions de loi. Il est proposé qu’en cas de circonstances exceptionnelles résultant d’une crise internationale majeure entraînant une hausse excessive des prix de l’énergie, les prix de vente au détail des carburants destinés aux consommateurs finaux soient réglementés. Il s’agirait d’une réglementation temporaire, fondée sur des niveaux de prix observés en période stable, accompagnée d’un strict encadrement des marges des distributeurs et de mécanismes de contrôle et de transparence renforcés. Une baisse temporaire de la TVA (qui, à la différence de la TIPCE, est proportionnelle au prix du carburant) est également prévue pendant la durée d’application du dispositif. Une nouvelle utilisation du levier fiscal en cas de hausse persistante des prix relancerait le débat autour de la taxation des superprofits des entreprises énergétiques dans un contexte de hausse des prix. Au-delà de la contrainte budgétaire, la question de la cohérence avec les objectifs de transition énergétique se posera également.