Par Stéphanie Renard, maîtresse de conférences HDR en droit public à l’Université Bretagne Sud

Quel est le cadre de la défense sanitaire française ?

En 2024, la stratégie nationale de réponse aux menaces sanitaires a fait l’objet d’une réforme d’envergure qui a cherché à tirer les enseignements de la crise de covid-19 et à inscrire la planification de l’urgence sanitaire dans la dynamique d’« Une seule santé » (« One health »). Autrefois ajustée à la nature du risque concerné, elle fait désormais l’objet d’une programmation opérationnelle unique, décrite par le plan gouvernemental de réponse à une pandémie due à une maladie infectieuse hautement contagieuse émergente ou résurgente naturelle, accidentelle ou provoquée à transmission interhumaine, et prend place dans le processus de gestion de crise organisé par la circulaire n° 6418 du 26 septembre 2023.

Ces outils prévisionnels inscrivent l’ordre public sanitaire dans une logique programmatique graduée de gestion de crise. Ils associent organisation des secours et mesures de défense sanitaire proprement dites. Sur le plan juridique, l’architecture d’ensemble repose sur les articles L. 3131-1 et s. du code de la santé publique, dont la crise actuelle souligne déjà – et à nouveau – les failles.

Quelle est l’autorité responsable de la riposte sanitaire ?

Il s’agit en théorie du ministre chargé de la santé, mais la pratique montre que le sujet est à la fois trop important et trop sensible pour qu’une telle compétence soit effective. De 1902 à 2004, la police de l’urgence sanitaire a logiquement été exercée par les autorités réglementaires générales. Au niveau national, les mesures propres à empêcher la propagation d’une épidémie étaient donc adoptées par décret après avis du Conseil supérieur d’hygiène publique de France (anc. art. L. 3114-4 du CSP). En supprimant une partie des mécanismes issus de la loi du 15 février 1902, la loi du 9 août 2004 est revenue sur cette logique en confiant cette police au ministre de la Santé.

Ce choix de faire d’une autorité administrative secondaire la tête de proue de la défense sanitaire française a montré ses limites lors de la pandémie de covid-19. Pour ordonner le confinement général de la population, le Premier ministre a ainsi dû intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale en faisant appel à la théorie des circonstances exceptionnelles (décret n° 2020-260 du 16 mars 2020). Et il a fallu créer l’état d’urgence sanitaire. On se trouve aujourd’hui placés dans une situation comparable : nonobstant l’article L. 3131-1 du code de la santé publique, les premières mesures de lutte contre l’hantavirus Andes ont été adoptées par le Premier ministre qui s’est, cette fois, appuyé sur l’urgence, expressément visée par le décret n° 2026-364 du 10 mai 2026.

Le chef du gouvernement s’est sans doute inspiré du raisonnement tenu en 2021 : « la circonstance qu’[existe] un régime législatif […] ne fait pas obstacle à ce que le Premier ministre prenne les mesures appropriées, dans le cadre de son pouvoir de police générale, dans le cas où le régime institué ne permet pas de répondre à une situation d’urgence mettant en danger de manière imminente la santé de la population » (CE, ord., 26 juill. 2021, n° 454754).

Une telle réitération souligne malgré tout l’inadéquation du cadre législatif actuel. Il faut que le législateur se saisisse enfin de la question pour repenser la répartition des compétences de police sanitaire.

Quelles mesures ont été adoptées ?

Le texte paru au JO du 11 mai vise principalement à prévenir le risque d’infection créé par le retour sur le territoire national de personnes contaminées ou susceptibles de l’être. Il prévoit à cette fin des mesures d’évaluation médicale et épidémiologique et des mesures de séparation prophylactique.

Trois dispositifs particuliers ont été organisés à cette fin. Le premier concerne les personnes ayant séjourné à bord du navire MV Hondius entre le 1er avril 2026 et le 10 mai 2026. À leur arrivée sur le territoire national, elles ont été placées en quarantaine dans un établissement de santé (l’hôpital Bichat) « pour la durée nécessaire à la réalisation d’une évaluation médicale et épidémiologique ». À l’issue, elles seront maintenues en quarantaine ou placées à l’isolement pour une durée totale de 42 jours. Le deuxième intéresse les personnes ayant été en contact avec l’un des passagers ou toute autre personne infectée ou présentant un risque sérieux d’infection. S’il apparaît qu’elles « présentent un risque sérieux d’infection », celles-ci font également l’objet de mesures de quarantaine ou d’isolement d’une durée n’excédant pas 42 jours. Le troisième intéresse « les personnes de nationalité française ou entrées sur le territoire national » ayant été passagères de l’un des vols internationaux visés par le texte. Ces personnes, contraintes de se signaler « sans délai aux autorités sanitaires », doivent observer une quarantaine à domicile dans l’attente d’une évaluation de leur risque d’infection dans les trois jours suivant leur signalement.

Dans les trois cas, le texte prévoit donc des mesures de séparation prophylactique désormais bien connues : l’isolement des personnes infectées et la quarantaine pour celles qui sont susceptibles de l’être. Il s’agit là de mesures de police sanitaire qui, restrictives de la liberté d’aller et venir, peuvent conduire à un véritable enfermement lorsque l’interdiction de sortie dépasse 12 heures par 24 heures (Cons. const., n° 2020-800 DC du 11 mai 2020). Cela explique le renvoi aux garanties posées par le code de la santé publique : durée initiale des mesures limitée à 14 jours, prolongation relevant du juge judiciaire et temps maximal d’enfermement limité à un mois. Il reste à savoir si cette durée maximale est bien compatible avec les circonstances actuelles et les préconisations scientifiques.

Par ailleurs, l’organisation d’une période initiale d’observation, prévue « pour la durée nécessaire à la réalisation d’une évaluation médicale et épidémiologique », est porteuse d’interrogations. Créée en marge de la législation, elle n’est pas entourée des garanties valant pour l’enfermement sanitaire. On en ignore les modalités d’exécution, hormis le fait qu’elle doit se dérouler en établissement de santé, et son temps n’est pas formellement décompté de celui de la séparation prophylactique qui lui succède immédiatement.