Par Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, professeur de droit public à l’Université de Brest.

Quel visage offre le Parlement à la fin de cette session 2024-2025 ?

L’intensification du contrôle est le trait dominant de cette année parlementaire. La courte législature 2022-2024 avait amorcé ce tournant. Si entre 2017 et 2019, 196 rapports (issus de missions d’information, commissions permanentes ou d’enquêtes) avaient été publiés à l’Assemblée, durant la XVIe législature, ce volume fut porté à 279. Depuis un an, 82 sont déjà recensés.

Mais évidemment, c’est l’adoption de la motion de censure le 4 décembre 2024 à l’encontre du gouvernement de Michel Barnier qui est l’illustration archétypale de cette effervescence du contrôle. Au demeurant, pour spectaculaire qu’il soit, cet évènement n’a pas ralenti l’usage des dispositions de l’article 49 : 5 motions de censure spontanées (49.2) depuis janvier 2025 (l’une à l’initiative des 4 groupes de gauche, 2 suscitées par LFI et 2 par le PS) et 3 engagements de responsabilités sur les projets de loi de finances et de financement de la Sécurité sociale (49.3). Ainsi, depuis son installation, François Bayrou aura eu à répondre à 8 motions de censure.

Mais le contrôle ne se résumant pas à la sanction, les parlementaires ont continué à susciter de multiples commissions d’enquête. Depuis le début de la XVIIe législature, 4 rapports ont déjà été rendus à l’Assemblée (sur les essais nucléaires en Polynésie, sur les violences dans le milieu culturel, sur l’organisation des élections et sur l’affaire Betharram) et 7 sont à l’ouvrage (un huitième sur « les liens entre les forces politiques et les réseaux islamistes », souhaité par le groupe de la Droite républicaine, n’a pas encore été constitué). En parallèle, 5 rapports d’enquête ont été enregistrés au Sénat depuis un an (sur les fonds d’investissement dans le football professionnel, sur les pratiques des industriels de l’eau en bouteille, sur les outils de la lutte contre la délinquance financière, sur les missions des agences de l’État et sur l’utilisation des aides publiques aux grandes entreprises) et 2 sont en cours.

En elle-même, cette évolution est heureuse. Elle révèle que le contrôle peut s’épanouir hors du champ conflictuel entre majorité et opposition, comme une prolongation du droit d’initiative législative : comprendre pour mieux légiférer.

Mais la multiplication des commissions d’enquête n’est pas sans soulever des tensions et des paradoxes que l’actualité ne cesse d’illustrer et qui mériteront demain d’être sérieusement questionnés. En effet, le déroulement de certaines d’entre elles a suscité d’inhabituelles polémiques : en agissant comme si elles disposaient d’un pouvoir juridictionnel, ces commissions empiéteraient sur les droits fondamentaux des personnes concernées. Autrement formulé : en se comportant comme des juges, les parlementaires piétineraient les garanties et franchiraient un seuil inacceptable. Et de fait, l’insuffisance des garanties procédurales et le contournement de certains principes fondamentaux, notamment ceux consacrés par la Convention européenne des droits de l’homme, révèlent les angles morts d’un dispositif qui, s’il n’est pas mieux encadré, menace de se délégitimer lui-même.

Naturellement, un tel engouement pour le contrôle ne surgit pas dans un vide politique, il est la conséquence d’une atonie législative. Faute de pouvoir peser sur la loi, les parlementaires déplacent leur centre de gravité. C’est là que s’exprime désormais leur exigence : contraindre le gouvernement à mieux justifier ses choix, ses moyens, ses promesses.

Pourquoi parler « d’atonie législative » alors que 44 lois ont été promulguées depuis un an ?

L’atonie tient à la faible portée normative et à l’absence de ligne directrice, plutôt qu’au volume des textes adoptés. Car si les deux chambres ont gagné en pouvoir d’initiative, elles l’ont perdu en cohérence normative. L’hyperactivité ne garantit ni l’utilité ni la clarté.

De fait, les textes d’origine parlementaire occupent une place inédite dans l’ordre du jour des assemblées. Au dernier recensement, à l’Assemblée, 98 textes avaient fait l’objet d’un vote dont 90 % étaient des propositions de loi. Mais combien deviendront réellement des lois ? Une adoption en première lecture au Palais Bourbon ne vaut pas adoption définitive.

Partant, à ce stade, si l’on excepte les traités et conventions internationales (article 53 de la Constitution) le Journal officiel n’a publié que 44 lois, 7 d’origine gouvernementale (les textes financiers, loi d’urgence pour Mayotte, loi d’orientation pour la souveraineté alimentaire et un texte sur le transfert à l’État des personnels enseignants de l’enseignement du premier degré dans les îles Wallis et Futuna) et 37 venus soit du Sénat (18) soit de l’Assemblée (19).

Mais l’ensemble constitue un flux totalement désordonné même si les sujets ne sont pas dépourvus d’intérêt pour les citoyens puisqu’ils portent sur des enjeux concrets de la vie quotidienne (mise en place d’un registre national des cancers, réduction des frais bancaires sur succession, préservation de la filière apicole face à la prolifération du frelon asiatique, harmonisation du mode de scrutin aux élections municipales pour garantir la parité…).

De surcroît, ces textes aux origines politiques très disparates (à l’Assemblée, 8 des propositions venaient du groupe Ensemble pour la République, 3 du Modem et de la Droite républicaine, 2 du PS et du groupe écologiste, un du groupe communiste) recueillent régulièrement une approbation transpartisane (un tiers des textes furent votés à l’unanimité) mais ce consensus s’est souvent joué dans un hémicycle clairsemé. Le site Datan.fr relève une participation moyenne de seulement 36 % des députés.

Un tel éparpillement législatif ne relèverait que de l’anecdote s’il ne révélait un dérèglement plus profond dans l’architecture de la fabrique normative. Depuis deux ans, le bicamérisme ne cesse de se réinitialiser : le Sénat, fort de la cohésion de sa majorité, s’est affirmé comme chambre dominante, tandis que les commissions mixtes paritaires se sont dévoyées en « 3^ème chambre ». En effet, les groupes soutenants, à des degrés divers, le gouvernement ont bien compris qu’ils pouvaient assurer dans cette instance la majorité dont ils ne disposent pas en séance publique. C’est la raison pour laquelle un nouveau détournement procédural est venu enrichir le droit parlementaire : l’usage par les rapporteurs de la motion de rejet préalable prévue à l’article 91, alinéa 5, du Règlement de l’Assemblée nationale. Sollicitée à plusieurs reprises, cette manœuvre a eu pour effet immédiat de consacrer le texte sénatorial comme base de travail des CMP. Une inversion des rôles qui interroge et devra être tranchée par le Conseil constitutionnel. Car ce glissement technique, loin d’être neutre, a privé les députés présents de l’exercice de leur droit d’amendement et vidé de sa substance une procédure initialement pensée comme tribune pour l’opposition.

Quelle fut la place occupée par le gouvernement ?

Entre 2022 et 2024, Elisabeth Borne a découvert la dureté d’une évidence : même sous la Ve République, on ne gouverne pas paisiblement contre l’Assemblée. Mais, incapable de s’adapter à la nouvelle donne politique, le pouvoir exécutif s’est révélé prisonnier de ses habitudes, se tenant à un légalisme froid, préférant faire plier le Palais-Bourbon par l’usage répété du 49.3 plutôt que de changer ses méthodes.

François Bayrou en a tiré la leçon et a choisi de ne pas brutaliser la représentation nationale. La chute du nombre de projets de loi déposés en est l’un des indices, tout comme le taux de rejet des amendements gouvernementaux par les députés passé à 16 %, un niveau jamais atteint sous la Ve République (3 % entre 2022 et 2024, 1,1 % entre 2017 et 2022, et 4,1 % entre 2012 et 2017). De ces chiffres émerge une forme d’évidence consternée : celle d’un gouvernement à l’arrêt, plus soucieux de survivre que de réformer, plus enclin à durer qu’à agir.