Par Julien Jeanneney, Professeur de droit public à l’Université de Strasbourg et membre de l’Institut universitaire de France

Quel a été le point de départ de votre réflexion commune ?

Tout part d’une expérience partagée par deux avocats de notre groupe – Jacqueline Laffont devant la commission sénatoriale consacrée à « l’affaire Benalla » en 2019, et Yann Utzschneider devant celle sur les eaux en bouteille en 2025. Ils ont mesuré la détermination des parlementaires à ignorer les procédures pénales parallèles en cours et le risque, pour leurs clients, de s’auto-incriminer en répondant à leurs questions – comme la difficulté, pour l’avocat, d’y faire accepter sa présence. De là leur est apparue la nécessité de mieux articuler la fonction de contrôle du Parlement et les droits des personnes auditionnées.

L’urgence est d’autant plus grande que les commissions se multiplient, sous l’effet conjugué du « droit de tirage » des groupes minoritaires et de la fragmentation politique : depuis juillet 2024, l’Assemblée nationale en a créé dix-neuf, le Sénat huit.

En principe, une commission ne peut être créée si une procédure pénale porte sur des faits connexes, ni poursuivre ses travaux si une telle procédure est engagée. Ainsi comprend-on que le législateur français n’ait pas éprouvé le besoin de garantir, devant ces commissions, les droits de la défense. Toute la difficulté vient de la tendance croissante des parlementaires à se soustraire à cette règle, en doublant l’enquête pénale d’une commission portant, sous un autre nom, sur les mêmes faits.

Devant un juge, le justiciable dispose de droits : se taire, ne pas s’auto-incriminer, être assisté par un avocat. Devant les parlementaires, rien de tel. Il prête serment, doit dire toute la vérité, sous peine de parjure. Ses propos sont publics, filmés, archivés en ligne. Ainsi se trouve-t-il placé devant une alternative donc aucune branche n’est satisfaisante. S’il se tait, il s’expose à des poursuites pour refus de comparaître. S’il parle, il risque de fournir aux juges les éléments qui le condamneront. La contrainte est explicite : lors d’une audition récente, le président d’une commission a évoqué un parjure « y compris par omission ».

Nous avons documenté ces situations dans une perspective historique, théorique et pratique. Nous avons conduit une analyse comparée portant sur cinq autres grandes démocraties – Royaume-Uni, Allemagne, Italie, Espagne, États-Unis – et sur le Parlement européen. Nous avons également auditionné des parlementaires-avocats ayant siégé dans de telles commissions, pour confronter nos analyses à leur expérience.

Le diagnostic, à l’arrivée, est sombre : le régime juridique issu de l’ordonnance organique de 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires est à la fois ignoré par ceux qui devraient le respecter et structurellement insuffisant.

Vous avez auditionné trois avocats qui, comme députés, ont participé à de telles commissions d’enquête. Qu’ont-ils apporté à votre réflexion ?

Leur regard est éclairant. André Vallini a présidé, en 2006, la commission sur l’affaire d’Outreau ; Raphaël Gauvain a été membre, en 2019 et 2020, de celle sur les attaques de la préfecture de police de Paris ; Sacha Houlié a été rapporteur, en 2020, de celle sur l’indépendance du pouvoir judiciaire, puis vice-président, en 2026, de celle sur les vulnérabilités du secteur du numérique. Tous, parce qu’ils sont aussi avocats, ont l’expérience des deux rôles.

Leurs analyses confirment, depuis l’intérieur de ces commissions, les dérives que nous avions observées depuis l’extérieur. André Vallini rappelle à quel point la présence des caméras – la commission Outreau ayant été la première à être filmée et retransmise en direct – a modifié le comportement des députés, soucieux désormais de la perception de leurs interventions. Raphaël Gauvain reconnaît que certains parlementaires viennent s’opposer à de grands patrons pour leur instant de gloire sur les réseaux sociaux. Sacha Houlié constate combien la banalisation de ces commissions a été accélérée par l’arrivée, à l’Assemblée, de partis qui entretiennent une « confusion militante dans la séparation des pouvoirs ». Lorsqu’un tel outil de contrôle politique devient instrument de visibilité, les personnes convoquées risquent d’en subir les conséquences.

Leurs avis divergent sur les remèdes. André Vallini craint que la présence d’un avocat brouille la frontière avec le tribunal. Sacha Houlié plaide pour une telle présence dans les seuls cas où un empiètement sur une procédure pénale aurait été constaté. Raphaël Gauvain juge, à l’inverse, qu’il convient de consacrer sans détour les droits de la défense, ce dévoiement étant désormais inéluctable.

Ces divergences ont renforcé deux convictions : une meilleure garantie des droits des personnes auditionnées n’affaiblirait pas le contrôle parlementaire, bien au contraire ; le souci légitime de préserver l’autonomie des assemblées doit nous inciter à privilégier des solutions raisonnables, à la portée des parlementaires eux-mêmes, sans bouleversement de leurs pouvoirs.

Quelles sont les principales propositions de votre rapport ?

Elles se déploient dans deux directions. À droit constant, d’abord, il s’agirait de cesser d’ignorer le cadre juridique existant. L’article 6 de l’ordonnance organique de 1958 prohibe la création d’une commission d’enquête sur des faits donnant lieu à des poursuites judiciaires, ou la poursuite de ses travaux si ces poursuites sont déclenchées en cours de route. Cette règle est régulièrement contournée par des titres tortueux destinés à éviter de viser explicitement les faits convoités. Lorsque « l’affaire Cahuzac » éclate en 2013, c’est une commission sur les « éventuels dysfonctionnements dans l’action du gouvernement et des services de l’État » qui est créée – le nom du ministre démissionnaire apparaît pourtant dès le premier paragraphe du rapport. La saisine du garde des Sceaux, qui devrait être systématique, est parfois négligée ; lorsqu’elle a lieu, ses conclusions sont parfois ignorées. Le respect du cadre actuel suffirait déjà à corriger bien des dérives.

Au-delà, l’autodiscipline parlementaire ayant montré ses limites, des réformes plus structurelles s’imposent. Inspirés par plusieurs démocraties contemporaines, nous proposons : d’étendre l’interdiction de cumul à l’enquête préliminaire, qui concentre l’essentiel des poursuites ; de consacrer le droit au silence, le droit de ne pas s’auto-incriminer et le droit à l’assistance d’un avocat ; d’ouvrir à la personne auditionnée la faculté de demander le huis clos ou, à tout le moins, la non-diffusion de son audition ; d’imposer la notification préalable des droits et la transmission par avance des thèmes abordés.

Aucune de ces propositions n’exige de révision constitutionnelle. Aucune ne soumet les actes des assemblées au contrôle d’un juge externe : l’autonomie parlementaire reste entière. Aucune, surtout, n’affaiblit la fonction de contrôle du Parlement. Une enquête mieux encadrée gagne en autorité, ses conclusions échappent au reproche de l’instruction à charge, son rapport convainc davantage. C’est parce que nous tenons au contrôle parlementaire que nous proposons de l’adosser à des garanties dignes des grandes démocraties libérales.

Retrouvez ici le rapport du barreau de Paris consacré aux droits de la défense devant les commissions d’enquête parlementaires, auquel ont contribué Jacqueline Laffont, Camille Potier, Capucine Briand, Minh Thu Vu Ngoc, Anaé Fouquet-Chevalier, Yann Utzschneider, Emmanuel Mercinier Pantalacci, Rémi Lorrain, Léon Del Forno, Aurélien Disalvo et Julien Jeanneney.