Par Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, professeur de droit public à l’Université de Brest.

Que recouvre le vote de la commission d’enquête : l’approbation du rapport ou seulement son autorisation de publication ?

A lire les propos de parlementaires, et par exemple le président de cette commission d’enquête Jérémie Patrier-Leitus, leur vote n’avait pas pour but de valider les 76 propositions émises par le rapporteur mais simplement de permettre que le rapport puisse être publié sur le site de l’Assemblée.

Cette analyse est surprenante car le règlement de l’Assemblée nationale distingue assez nettement deux possibilités de vote l’une sur le fond du rapport et l’autre sur sa publication. Ainsi son article 145-7 (issu d’une modification datant du 28 novembre 2014) traitant des missions d’information indique que « la publication des rapports établis par ces missions d’information est autorisée par la commission ». En revanche, l’article 144-2, relatif aux commissions d’enquête, fait seulement état du « rapport adopté », sans évoquer une quelconque autorisation de publication. Et d’ailleurs, je crois que la convocation pour la réunion d’hier confirmait bien que la commission était appelée à « l’examen du rapport ». Dans ces conditions, et si l’on suit les pratiques constantes du droit parlementaire, examiner un texte ou un rapport consistait à l’approuver ou à le refuser. 

Or il semble que les débats ont dissocié ces deux aspects permettant à certains députés de se réfugier dans l’abstention au motif que bien que n’acceptant pas les préconisations du rapporteur, ils ne voulaient néanmoins pas apparaitre comme des censeurs. Se pose alors une interrogation de principe : quelle est la valeur parlementaire d’un projet de rapport qui n’a pas été approuvé sur le fond ? Puisque la Présidente de l’Assemblée nationale envisage des évolutions du Règlement, il apparaît nécessaire que ce point fasse l’objet d’une clarification explicite. En effet, si l’Assemblée ne pouvait plus s’opposer à la publication d’un pré-rapport, il en résulterait notamment son incapacité à faire obstacle à d’éventuelles imputations diffamatoires qui y seraient contenues, celles-ci se trouvant désormais couvertes par l’immunité parlementaire.

Si le vote avait été négatif, le rapport n’aurait-il jamais été publié ?

C’est ce que prévoient les textes. Ainsi l’article 144-2 déjà cité mentionne que « si la commission n’a pas déposé son rapport, son président remet au Président de l’Assemblée les documents en sa possession. Ceux‑ci ne peuvent donner lieu à aucune publication ni à aucun débat » et l’article 6 de l’Instruction Générale du Bureau (texte qui complète le Règlement de l’assemblée sur des points techniques et pratiques de fonctionnement) précise que « les documents des commissions d’enquête sont déposés sous scellés au service de la bibliothèque et des archives. Il en est de même des rapports ou parties de rapports dont l’Assemblée a décidé de ne pas autoriser la publication ». Enfin l’article 6-IV de l’ordonnance 7 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires dispose que « Sera passible des peines prévues à l’article 226 13 du code pénal toute personne qui, dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l’article L. 213 2 du code du patrimoine, divulguera ou publiera une information relative aux travaux non publics d’une commission d’enquête… ».

Sauf que la pratique en a décidé différemment. Ainsi, en novembre 2011, pour la première fois depuis 1958, une commission d’enquête consacrée aux « mécanismes de financement des organisations syndicales d’employeurs et de salariés » refusait d’adopter le rapport présenté par le député Nicolas Perruchot (Nouveau Centre). Quelques jours plus tard, le site du magazine Le Point en publiait de larges extraits. En réaction, le président de l’Assemblée se bornait à rappeler au rapporteur le régime des sanctions applicable aux travaux de la commission. Puis, en février 2012, le même site mettait en ligne la version intégrale du rapport, lequel se trouve toujours accessible aujourd’hui. Sans que rien ni personne ne saisisse l’autorité judiciaire.

De même, le 10 décembre 2015, la commission d’enquête sur la « baisse des dotations de l’Etat aux communes » rejetait le rapport proposé par le député communiste Nicolas Sansu. Cela ne l’empêcha pas en février 2016 de mettre en ligne sur son propre site l’essentiel de ses propositions « ne comportant aucun document non public de l’enquête » comme il le précisait à l’époque. Là encore, aucune sanction ne fut prononcée.

Au Sénat la situation est différente. Le 4 octobre 2018, la commission d’enquête pour une « réforme de la haute fonction publique » dont le rapporteur était Pierre-Yves Collombat (Groupe communiste républicain citoyen et écologiste) avait adopté le principe d’une publication en deux temps. D’abord, un premier tome ne comportant que les préconisations, un court texte explicatif, les réponses aux questionnaires et les comptes rendus des auditions et un second ne développant que la « position personnelle du rapporteur », étant entendu que « Celle-ci n’engage que lui et non les autres membres de la commission d’enquête ».

Ces épisodes montrent qu’hier les parlementaires redoutaient, non pas tant le texte en lui‑même, que la vacuité pratique de la sanction, un refus de publication donnant en réalité peu de garantie contre une diffusion non officielle, laquelle n’étant guère exposée aux poursuites prévues par la loi. À l’inverse, une publication du rapport peut être conçue comme la meilleure manière de le désamorcer politiquement et de le faire s’inscrire durablement mais discrètement dans la mémoire institutionnelle. Il passe alors du statut de « document sensible » à celui de simple document parlementaire, consultable dans les rayons numériques de la bibliothèque de l’Assemblée. Il y dort, en quelque sorte, sous la forme d’un dossier archivé, accessible à qui veut le consulter. Ainsi par exemple, qui se souvient du rapport rendu le 10 décembre 2025 par la commission d’enquête voulue par Laurent Wauquier sur les liens entre LFI et l’islamisme radical ?

Si la commission avait refusé le rapport, existe-t-il des voies contentieuses ?

Aucune. Le 31 mars 2022, la Commission d’accès aux documents administratifs (CADA) a précisé que les documents produits ou reçus par une assemblée parlementaire sont exclus du champ d’application du code des relations entre le public et l’administration et qu’elle est, par suite, incompétente pour se prononcer sur leur caractère communicable. De même le 07 mars 2025, le Conseil d’Etat a confirmé que les documents préparés spécifiquement pour une commission d’enquête sont des documents parlementaires, protégés par un régime distinct de celui des archives publiques et des documents administratifs, ce qui justifie le refus de communication.