Par Gaëlle Marti, Professeure de droit public, directrice du Centre d’Études Européennes, Université Jean Moulin Lyon 3

Le contexte : les dérives illibérales en Hongrie et l’impuissance relative de l’Union européenne

L’arrêt du 21 avril 2026 s’inscrit dans un contexte particulier : les dérives « illibérales » qui caractérisent la Hongrie depuis l’arrivée au pouvoir de Viktor Orbán en 2010. Depuis cette date, la majorité en place n’a eu de cesse de porter atteinte à l’État de droit, en réduisant l’indépendance du pouvoir judiciaire, des médias et des universités et en restreignant les droits et libertés, conduisant le Parlement européen en 2022 à estimer que la Hongrie de Viktor Orbán n’était plus une véritable démocratie, mais un « régime hybride d’autocratie électorale ». Face à cette « crise de l’État de droit », les réactions des institutions européennes ont été pour le moins timorées. Absence d’activation de la procédure de l’article 7 du TUE qui permet de sanctionner un État auteur de violations graves et persistantes des valeurs de l’Union et mise en œuvre tardive de la procédure de « conditionnalité budgétaire » permettant de suspendre le versement de fonds européens en cas de violations de l’État de droit.

L’affaire jugée par la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) vise donc à pallier l’incurie relative des institutions européennes et de contraindre la Hongrie à respecter le droit de l’Union. Le recours a été déclenché par la Commission européenne à la suite de l’adoption, en 2021, d’une loi hongroise interdisant notamment l’accès à du contenu représentant ou promouvant des identités de genre divergentes par rapport au sexe à la naissance, le changement de sexe ou l’homosexualité.

Selon la Commission européenne cette loi, qui stigmatise et marginalise les personnes LGBTQI+, enfreint ainsi le droit de l’Union, notamment les dispositions relatives au marché intérieur, les droits fondamentaux et les valeurs de l’Union définies par l’article 2 du TUE. L’avocate générale Tamara Ćapeta, dans des conclusions rendues le 5 juin 2025, avait abondé en ce sens, et ont été suivies dans leurs grandes lignes par la Cour de justice de l’Union européenne.

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Le constat d’une violation « manifeste et particulièrement grave » des valeurs qui définissent « l’identité même de l’Union européenne »

Dans cet arrêt, qui a fait l’objet d’observations en soutien de la position de la Commission européenne de la part de 16 États membres, dont la France, la Cour de justice juge que la loi hongroise « porte atteinte, de manière manifeste et particulièrement grave, aux droits des personnes non cisgenres, en ce compris les personnes transgenres, ou non hétérosexuelles, ainsi qu’aux valeurs de respect de la dignité humaine, d’égalité et de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités au sens de l’article 2 TUE, de sorte qu’elle est contraire à l’identité même de l’Union en tant qu’ordre juridique commun dans une société caractérisée par le pluralisme ».

Avant de parvenir à cette conclusion, inédite, d’une violation des valeurs de l’Union, la Cour a successivement constaté l’existence d’une violation de la libre prestation de services (les fournisseurs de tels contenus prohibés étant empêchés de les diffuser en Hongrie), mais également de plusieurs dispositions de la Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne (CDFUE) : le principe de non-discrimination fondée sur le sexe ou l’orientation sexuelle (article 21 CDFUE), le droit au respect de la vie privée et familiale (article 7 CDFUE), la liberté d’expression (article 11 CDFUE) mais aussi le droit à la dignité humaine (article 1er de la Charte).

La Cour constate ces violations en des termes particulièrement sévères, jugeant que la loi hongroise est offensante et stigmatisante à l’égard des personnes LGBTQI+ qu’elle présente comme étant « nuisibles à l’épanouissement physique, mental et moral des mineurs sur la seule base de leur identité sexuelle ou de leur orientation sexuelle ». Plus encore, en les associant à des délinquants pédophiles, la loi hongroise est « de nature à susciter le développement haineux envers de telles personnes » ainsi qu’à « établir, à maintenir ou à renforcer leur « invisibilité » sociale ».

Ces violations manifestes et graves de plusieurs droits fondamentaux, ont conduit la Cour à constater également la violation de l’article 2 TUE qui énumère les valeurs de l’Union (dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, et respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités), au terme d’une argumentation tripartite.

Tout d’abord, l’article 2 TUE « ne constitue pas une simple énonciation d’orientations ou d’intentions de nature politique » mais entraîne à la charge des États membres des obligations juridiquement contraignantes dont une « obligation de non-régression » déjà explicitée par la jurisprudence. Ensuite, la Cour est compétente pour assurer la défense de ses valeurs dans le cadre du recours en manquement, alors même qu’il existe d’autres instruments ayant cette finalité tels que la procédure de l’article 7 TUE ou encore le règlement « conditionnalité budgétaire ». Enfin, la Cour pose un critère pour le déclenchement d’un constat de violation des valeurs de l’Union, à savoir l’existence de « violations manifestes et particulièrement graves d’une ou de plusieurs des valeurs communes aux États membres », ce seuil étant en l’espèce incontestablement atteint.

Quant à l’argument tiré de l’identité nationale que l’Union européenne se doit de respecter selon l’article 4, paragraphe 2 TUE, il n’a pas trouvé grâce aux yeux de la Cour au motif que cet article « ne protège qu’une conception des identités nationales qui est conforme aux valeurs consacrées à l’article 2 TUE ».

Les réactions ne se sont pas fait attendre : les partisans d’Orbán ont immédiatement réagi, qualifiant l’UE « d’autocratie libérale » tandis que les affidés de Donald Trump ont renchéri en condamnant la « queerisation » à venir des enfants européens. À l’inverse, plusieurs ONG, dont Amnesty international ou encore le Comité Helsinki ont quant à elles salué une décision qualifiée d’ « historique ». Rarement une décision de justice – à l’exception peut-être de l’arrêt Dobbs de la Cour suprême américaine sur le droit à l’avortement – n’avait suscité autant de remous, illustrant l’acuité des enjeux en question.

La portée de cet arrêt : avancée louable ou risque de gouvernement des juges ?      

La question de la justiciabilité de l’article 2 TUE est hautement controversée, tant parmi les États membres qu’au sein de la doctrine. Les partisans de cette thèse soulignent que le respect des valeurs de l’Union par les États membres est une condition essentielle du fonctionnement de l’Union, dont la plupart des réalisations (du marché intérieur au mandat d’arrêt européen en passant par le système de gestion des demandes d’asile) est fondée sur la prémisse que tous les États membres respectent les valeurs de l’Union. Ce principe de confiance mutuelle justifierait ainsi que la Cour de justice puisse sanctionner la violation de ces valeurs fondatrices. Selon les contempteurs de cette position en revanche, permettre à une juridiction de déterminer le contenu de telles « valeurs », éminemment subjectif, risquerait d’entrainer le système vers un « gouvernement des juges ».

Si la Cour tranche incontestablement en faveur de la justiciabilité des valeurs, mettant de ce fait fin à l’impunité dont disposait jusqu’ici la Hongrie, on notera qu’elle ne reprend pas à son compte la proposition de l’avocate générale consistant faire de la négation des droits fondamentaux (ici du droit à l’égalité et à la dignité) le critère de la violation de l’article 2 TUE. La Cour lui préfère le critère, flou, de la « violation manifeste et grave de plusieurs droits fondamentaux », qui suscitera à n’en pas douter un contentieux important. Alors que la Cour a, à de nombreuses reprises, mobilisé le critère des « défaillances systémiques », il est curieux que cette notion n’ait pas été mobilisée en l’espèce.

S’agissant des suites de cet arrêt – dont on notera qu’il a été rendu après les résultats des élections législatives en Hongrie, qui ont acté la défaite historique de Viktor Orbán – il génère, de la part de la Hongrie, une obligation d’exécution impliquant l’abrogation de la loi litigieuse. Si la Hongrie ne devait pas satisfaire à cette obligation, elle pourrait encourir une sanction financière qui ne pourrait intervenir qu’à l’issue d’un second arrêt en manquement. En tout état de cause, le signal envoyé par la Cour aux États membres est fort : les valeurs de l’Union sont au fondement de son identité, leur violation ne restera pas impunie.