Par Emmanuel Tawil, Professeur à l’Université Paris-Panthéon-Assas

I. Que change le nouveau mode de scrutin pour l’élection des parlementaires ?

Le nouveau mode de scrutin se substitue au système mixte initié par la loi n°165 du 3 novembre 2017, le « Rosatellum » (du nom d’Ettore Rosato, alors chef du groupe du Partito democratico à la Chambre des députés), qui combine scrutin proportionnel dans le cadre de collèges dits plurinominaux, et scrutin majoritaire à un tour dans le cadre de collèges uninominaux.

Les collèges uninominaux sont supprimés, et sont maintenus des collèges plurinominaux. Au sein de ces collèges, le nombre de sièges à pourvoir dépend de la démographie.

La nouvelle loi électorale rend plus complexe la candidature des partis non représentés au Parlement : le principe de la présentation des candidatures par un nombre minimum d’électeurs est maintenu, mais la loi vient quadrupler le nombre de signatures nécessaires lorsqu’un parti n’est pas déjà représenté dans l’une des deux chambres, le chiffre s’élevant désormais à 6000 électeurs dans chaque collège électoral.

Pour l’essentiel, le nouveau système établit un régime proportionnel, mais corrigé par une prime de majorité intitulée « prime de gouvernabilité ». Cette prime est destinée à favoriser l’émergence d’une majorité absolue dans les deux chambres au profit de la liste ou de la coalition arrivée en tête à condition qu’elle ait reçu au moins 42% des suffrages exprimés. La prime, de 70 députés à la Chambre et de 35 sénateurs au Sénat,  sera attribuée à des candidats présentés sur des listes spécifiques. Pour bénéficier de la prime, un lien formel doit exister entre les listes ou coalitions arrivées en tête dans les deux chambres.

La loi limite l’effet de la prime qui ne doit pas permettre à la coalition ou la liste d’atteindre grâce à elle un nombre de députés supérieur à 220 et un nombre de sénateurs supérieur à 113.

Si le seuil de 42 % ou les autres conditions pour bénéficier de la prime ne sont pas réunies, les sièges seront répartis à la proportionnelle intégrale. La prime est appréciée au niveau national, puis répartie territorialement selon des modalités d’une extrême complexité.

Une autre modification importante porte sur le vote préférentiel. Il est prévu que l’électeur puisse exprimer jusqu’à trois préférences. Mais la portée du vote préférentiel se trouve réduite par le fait que la tête de liste est bloquée (c’est-à-dire que les préférences ne peuvent pas aboutir à ce qu’un autre que lui sur la liste soit élu à sa place) et que les électeurs n’ont aucune possibilité d’exprimer une préférence sur les candidats élus grâce à la prime de majorité.

La loi maintient le seuil de représentation à 3% au niveau national et à 10 % pour les coalitions.

Il convient de préciser que les collèges électoraux pour l’élection des parlementaires représentant les Italiens de l’étranger passent de quatre à deux à la Chambre, et de quatre à un au Sénat. L’existence d’un collège unique « monde entier » pour l’élection des sénateurs rendra le déroulement de la campagne assez complexe pour les candidats.

L’on notera que douze collèges uninominaux sont maintenus dans le Sud-Tyrol (Trentino-Alto-Adige) et en Val d’Aoste, ce qui concerne cinq députés et sept sénateurs. 

II. La loi modifie-t-elle les conditions de nomination du chef du gouvernement ?

En 2022, le programme de la coalition centre-droite (Forza Italia, Lega, Fratelli d’Italia) promettait l’élection directe du président de la République, ce qui a été abandonné au profit d’un projet plus limité, celui du premierato, à savoir l’élection directe du président du Conseil au suffrage universel direct, simultanément à celle des chambres. Giorgia Meloni avait présenté cette révision de la Constitution comme la « mère de toutes les réformes », mais le projet n’a jamais dépassé la première lecture à la Chambre des députés.

La loi électorale vient en quelque sorte compenser l’échec de la réforme constitutionnelle, en créant un lien entre le vote de l’électeur et la proposition d’un candidat à la présidence du Conseil : les listes doivent présenter un candidat à la présidence du Conseil ; lorsque les listes appartiennent à la même coalition elles doivent présenter un même candidat.  La loi réserve les prérogatives du président de la République prévues par l’article 92 de la Constitution, à savoir le pouvoir de nommer le président du Conseil. Le choix fait par le président de la République demeurera juridiquement libre, mais politiquement il en sera autrement, car l’on ne voit pas comment celui-ci pourrait s’écarter du choix des électeurs.

III. La loi électorale a-t-elle des effets sur la désignation du chef de l’État ?

Selon l’article 83 de la Constitution, le président de la République est élu par les chambres réunies en séance commune auxquelles s’ajoutent 58 délégués des régions. Aux trois premiers tours, la majorité des deux tiers des membres de l’assemblée est requise ; à partir du quatrième tour, la majorité absolue suffit. Il fut souvent assez difficile d’atteindre la majorité constitutionnelle :  en 1971, vingt-trois tours furent nécessaires pour aboutir à l’élection du président Giovanni Leone ; en 1964, vingt-et-un tours pour élire Giuseppe Saragat, etc. En 2022, la réélection de Sergio Mattarella nécessita huit tours, ce dernier n’acceptant sa réélection que parce qu’aucun autre nom n’avait pu s’imposer. La difficulté à réunir la majorité constitutionnelle oblige à des compromis entre les partis puisque, le plus souvent, aucune des coalitions n’est en mesure de faire élire seule un candidat. De fait, une majorité se dégage le plus souvent au profit d’une personnalité capable d’exercer impartialement une fonction d’arbitrage.

Or, la modification du mode de scrutin aura des conséquences importantes puisque la coalition arrivée en tête avec exactement 42% des suffrages disposerait, selon les simulations effectuées par une étude de la Chambre des députés, d’au moins 302 parlementaires élus dans les collèges plurinominaux du territoire national, à savoir au moins 202 députés et 100 sénateurs. Il ne lui manquerait donc que 30 voix pour que la majorité nécessaire pour élire le président de la République soit atteinte, ce qui sera relativement aisé à obtenir car participent au vote 87 autres personnes, à savoir les 5 sénateurs à vie, les 12 parlementaires élus dans des collèges uninominaux, les 12 parlementaires des Italiens de l’étranger et les 58 délégués des régions.

IV. Quelle pourrait être la décision de la Cour constitutionnelle ?

25 recours, signés par plus de 300 requérants, ont été déposés le 26 octobre 2026, par le Réseau pour un vote libre et égal. Ces recours ont été rédigés sur la base du texte préparé par le professeur Enrico Grosso, professeur à l’Université de Turin. Une présentation des recours a eu lieu le même jour au Sénat, au cours d’une conférence de presse coordonnée par Roberto Zaccaria, professeur à l’Université de Florence.

Parmi les requérants figurent Romano Prodi, ancien président de la Commission européenne et deux fois président du Conseil, Ugo de Siervo, ancien président de la Cour constitutionnelle, et Rosy Bindi, ancienne ministre. De fortes critiques ont été publiquement formulées par deux autres anciens présidents de la Cour constitutionnelle, Gustavo Zagrebelsky et Gaetano Silvestri.

La prime de majorité est au cœur des critiques. Les requérants estiment qu’elle est tellement importante qu’elle aboutit à une distorsion entre le nombre de suffrages et le nombre des sièges obtenus, ce qui aurait pour effet de modifier les équilibres institutionnels. Il faut rappeler que la Cour constitutionnelle par la sentence n°35 de 2017 avait admis, dans le cadre de la loi électorale de 2015, une prime pour des listes ayant obtenu au moins 40% des suffrages. Néanmoins, la prime de majorité prévue par la loi de 2015 reposait sur des mécanismes différents de ceux prévus par la loi de 2026, ce qui interdit toute généralisation.

Les requérants critiquent aussi le fait que, s’agissant des parlementaires élus grâce à la prime de majorité, leur désignation n’est pas directement liée au choix de l’électeur. À cet égard, l’incertitude quant à la portée du vote interroge au regard de la « liberté de choix par l’électeur de ses représentants au Parlement », consacrée par la sentence du 4 décembre 2013.

Autre grief :  la loi prévoit que le seuil nécessaire à l’attribution de la prime de majorité au Sénat est apprécié au niveau national, alors que, selon l’article 57 de la Constitution, le Sénat est élu sur une base régionale.

S’agissant des 6000 signatures nécessaires à la présentation de certaines candidatures, elle semble aux requérants être une atteinte au droit de se porter candidat. L’on remarquera que la Cour constitutionnelle a admis le principe de la présentation des candidats par un nombre minimum d’électeurs dans la sentence n°48 de 2021, mais il ne s’agissait alors que de 1500 signatures dans chaque collège. La loi vient quadrupler ce nombre minimal, ce qui entre directement en contradiction avec le code de bonne conduite en matière électorale de la Commission de Venise qui affirme qu’un système de présentation ne doit pas exiger la signature de plus d’1% des électeurs de la circonscription, car dans certains endroits (Molise, Basilicate), l’on dépasse clairement ce chiffre.

Enfin, la mention d’un candidat proposé pour être président du Conseil vient conditionner l’exercice des prérogatives que l’article 92 de la Constitution attribue au président de la République. Les requérants parlent de « transformation indirecte de la forme de gouvernement. » Ils voient en effet dans la loi électorale une tentative d’instaurer le premierato, en contournant la procédure de révision prévue par l’article 138 de la Constitution. Il s’agit d’atteindre ce même objectif mais sans se soumettre à la procédure normale de révision. En effet, faute pour le gouvernement d’être en mesure d’atteindre la majorité des deux tiers des membres de chacune des deux chambres, la révision risquerait fort d’être soumise à un référendum, ce qui est politiquement délicat quelques mois après l’échec du référendum sur la justice.

Il est toujours difficile d’anticiper une décision de la Cour constitutionnelle, quelle que soit la pertinence des arguments présentés par les requérants. Néanmoins, l’observateur français ne peut qu’être d’une grande perplexité quant à la capacité de l’électeur italien de comprendre un mode de scrutin d’une telle complexité. À cet égard, le législateur italien n’a guère tenu compte de l’exigence de simplicité des procédures électorales. La réforme soulève également la question de la modification du mode de scrutin moins d’un an avant le scrutin, qui est contraire aux préconisations formulées par la Commission de Venise.