Par Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, professeur de droit public à l’Université de Brest.

Quel est l’objectif poursuivi ?

Cet enjeu est double, à la fois juridique et politique. Sur le plan politique, le gouvernement tente de reprendre l’initiative pour faire oublier l’accumulation d’erreurs qui a mené, il y a deux ans, à une crise politique et sociale majeure et meurtrière (treize morts) en Nouvelle-Calédonie. Pour ce faire, il s’est appuyé sur un texte déposé le 16 mai 2025 par le sénateur Georges Naturel, visant à modifier le corps électoral des prochaines élections provinciales.

À bien des égards, la démarche illustre la méthode de – presque – tous les ministres des Outre-mer successifs depuis la réélection d’Emmanuel Macron : la contrainte du calendrier l’emporte sur la culture du compromis. Une question aussi sensible a ainsi été traitée au pas de charge, en seulement deux jours ! Le Sénat l’a examinée le 18 mai (en commission puis en séance publique), suivi par l’Assemblée nationale, dont la commission des lois s’est réunie le 19 mai avant le débat dans l’hémicycle le 20 mai. A moins de six semaines de l’élection concernée…

L’enjeu dépassait pourtant la simple régularisation administrative des listes électorales pour le renouvellement des assemblées provinciales du 28 juin prochain. Toucher à la composition du corps électoral, c’est s’attaquer à « l’une des pierres angulaires » de l’Accord de Nouméa de 1998, comme le rappelait explicitement en 2006 Paul Néaoutyine, le président indépendantiste de la Province Nord.

Sur le plan juridique, cet ajustement était nécessaire en raison de la coexistence singulière de trois listes électorales en Nouvelle-Calédonie : la liste électorale générale (LEG) pour les scrutins nationaux, européens et municipaux, la liste électorale spéciale pour la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté (LESC) et la liste électorale spéciale pour l’élection du Congrès et des assemblées de province (LESP). Logiquement, leurs compositions diffèrent : la première compte 218 680 électeurs contre seulement 181 188 pour la dernière.

Cette spécificité répondait à une aspiration des indépendantistes qui souhaitaient empêcher une colonisation de peuplement durant les vingt années qui allaient s’ouvrir et qui, espéraient-ils, conduirait les calédoniens à choisir la pleine souveraineté. Il en résultait de facto, une restriction du corps électoral aux personnes établies depuis une certaine durée en Nouvelle Calédonie. Sauf que ce gel, qui fut confirmé par une révision constitutionnelle le 23 février 2007, n’a cessé d’exclure, au fil des années, un nombre conséquent de citoyens français. Selon les données disponibles, la part des électeurs inscrits sur la liste générale mais privés de droit de vote aux provinciales est ainsi passée de 7,46 % en 1999 à 20,69 % en 2026 (soit 17 % des électeurs inscrits ce qui représente 37 492 électeurs).

Si aucune force politique ne conteste cette distorsion, toutes s’accordent à dire qu’elle ne pouvait perdurer. D’ailleurs, lors du Comité des signataires de novembre 2017, les indépendantistes avaient validé, sur proposition du parti « Calédonie Ensemble », l’inscription d’office des natifs de droit commun et de droit coutumier sur la liste électorale référendaire. Dès lors, rien ne justifiait que les citoyens jugés légitimes pour décider de l’avenir du territoire soient exclus de l’élection de leurs représentants aux assemblées de province et au Congrès.

Mais en revanche, les avis divergent sur la méthode. Considérant que le gel du corps électoral relevait d’un dispositif transitoire destiné à accompagner un processus d’autodétermination aujourd’hui achevé, les Loyalistes les plus déterminés militent pour que le législateur ne repousse plus cette correction et pressent le gouvernement d’agir. À l’inverse, le FLNKS, dont la ligne s’est radicalisée depuis deux ans, conditionne toute évolution à un accord global élaboré par consensus. Entre ces deux blocs, les formations plus modérées reconnaissent la nécessité de la réforme mais mettent en garde contre le risque d’une déflagration politique.

Le texte voté s’apparente ainsi à un compromis a minima. On peut toutefois regretter que le Parlement ait tranché sans qu’un consensus local n’ait pu émerger. L’histoire de la Nouvelle-Calédonie montre pourtant que ses plus belles pages se sont écrites lorsque le débat national venait sceller un accord préalable entre les acteurs du territoire.

Que va changer la promulgation de la loi ?

10 575 électeurs vont être automatiquement inscrits sur la liste électorale, leur ouvrant ainsi la possibilité de voter le 28 juin prochain. 6 430 sont des électeurs de statut de droit civil commun et 4 145 sont de statut de droit coutumier. Par dérogation au code civil, ce statut, reconnu aux Kanak par la Constitution et la loi organique de 1999, régit notamment les affaires familiales et les successions.

L’intégration de ces milliers de calédoniens rappelle à quel point la tenue de ce scrutin était devenue une nécessité démocratique absolue. Sept ans après le dernier vote de mai 2019, pour un mandat qui n’en dure normalement que cinq, les assemblées de province et le Congrès étaient arrivés au bout de leur prolongation, le Conseil constitutionnel ayant fermement exclu, dans sa décision du 6 novembre 2025, tout nouveau sursis.

Ce retour aux urnes sera donc capital puisque de ce vote sortiront les futurs négociateurs du statut institutionnel de l’archipel. Le choix des citoyens dessinera ainsi un cadre précieux, solide et indispensable pour apaiser le climat social et reconstruire le dialogue entre des représentants dotés d’une légitimité démocratique incontestable.

La constitutionnalité du texte est-elle assurée ?

Était-il possible de procéder à cette extension du corps électoral par une loi organique ? La réponse est positive dans la mesure où le Conseil d’État, dans un avis rendu le 7 décembre 2023, a admis que le législateur organique pouvait intervenir « le moment venu » pour corriger une distorsion croissante, au motif que le gel du corps électoral produit, avec le temps, des effets disproportionnés par rapport à ce qu’exigeait la mise en œuvre de l’accord de Nouméa, portant ainsi atteinte aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage au-delà du nécessaire.

Pour sa part, le Conseil constitutionnel (décision n°202-1163/1167 QPC du 19 septembre 2025) est resté imprécis sur la nature (constitutionnelle ou organique) des modifications envisageables mais dans un obiter dictum situé au paragraphe 24, il a précisé que la constitutionnalisation du gel du corps électoral n’interdisait pas des adaptations ultérieures, à deux conditions cumulatives : qu’elles visent à atténuer les dérogations aux principes d’universalité et d’égalité du suffrage, au regard de l’évolution démographique et qu’elles s’inscrivent dans le cadre du processus d’élaboration de la nouvelle organisation politique prévu par l’Accord de Nouméa. Il semble donc raisonnable de considérer que le texte voté, en ce qu’il se contente d’atténuer les effets du gel, devrait échapper à la censure.

En revanche, l’amendement du Gouvernement déposé au Sénat puis repris à l’Assemblée par le groupe Ensemble pour la République, visant à intégrer les conjoints des électeurs déjà inscrits (soit 1 500 à 1 800 personnes) cumulait les griefs : politiquement inapproprié, techniquement inapplicable dans les délais et juridiquement inconstitutionnel. Cette initiative relevait de la pure agitation politicienne, simple gage donné à l’électorat loyaliste auquel le gouvernement se montre continuellement sensible. Fort heureusement, ni le Sénat ni l’Assemblée nationale ne l’ont validée.