Par Laurence Burgorgue-Larsen, Professeure de droit public à l’École de droit de la Sorbonne (IREDIES)

Dans quel contexte s’inscrit la Déclaration de Chisinãu du 15 mai 2026 ?

Elle est le fruit direct d’une rébellion de certains États parties au Conseil de l’Europe, lesquels, par deux fois, ont fait savoir qu’ils n’étaient pas d’accord avec la manière dont la Cour européenne interprétait les articles 3 (prohibition de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants) et 8 (droit à la vie privée et familiale), dans le cadre migratoire. En effet, le 22 mai 2025, à la suite d’une initiative lancée par l’Italienne Giorgia Meloni et la Danoise Mette Frederiksen, la « Lettre ouverte des Neuf » est publiée et entraîne une salve de réactions de la part du monde des spécialistes des droits de l’homme.

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Six mois plus tard, après d’intenses manœuvres diplomatiques d’un côté (notamment celles de l’ancien indépendantiste flamand devenu premier ministre belge, Bart De Wever) et suite à la volonté du Secrétaire général du Conseil de l’Europe, Alain Berset, de prendre en considération cette fronde, ce sont 27 États qui formalisent leur point de vue, à une date symbolique, celle du 10 décembre 2025 marquant le 77ème anniversaire de la DUDH. D’un côté, la « Déclaration commune des Vingt-sept » réitère la rhétorique de la Lettre des Neufs ; de l’autre, un texte à la teneur plus diplomatique, est adopté au nom cette fois de tous les États, constituant les « conclusions » de la Conférence ministérielle informelle réunie à Strasbourg. Le point a) desdites conclusions annonçait que le Comité des Ministres allait s’atteler, pour 2026, à la préparation d’une ‘Déclaration politique’ sur les questions migratoires. La Déclaration de Chisinãu en est la concrétisation.

Quelles sont les lignes de force de la Déclaration de Chisinãu ?

Il s’agit d’un texte de compromis. Les discussions diplomatiques ont été intenses pendant six mois pour préparer un contre feu aux positions radicales actées en mai et décembre 2025. Des États comme l’Allemagne, la France, la Grèce ou encore l’Espagne ont fortement œuvré afin de rééquilibrer l’attaque frontale contre la CEDH par les textes précédents. Ce faisant, la Déclaration tente de concilier des contraires. La lecture du texte de 7 pages, constitué de 58 paragraphes, oscille entre deux types d’exigences : le respect du fonctionnement du système de protection d’un côté et la prise en compte de ce qui apparaît comme des intérêts vitaux nationaux de l’autre.

Sur le premier point, il est rappelé «la contribution extraordinaire » du système conventionnel à la protection des droits (al.1 du préambule), ainsi que le soutien des États à « l’intégrité » de celui-ci et à l’indépendance de la Cour (al.3 du préambule). Cette dernière mention est fondamentale, tant la « Lettre des Neuf » que la « Déclaration des Vingt-sept » avaient fortement inquiété sur ce point. Le texte du 15 mai opère un rééquilibrage le en ce qu’il présente la Cour européenne comme un « garde-fou pour les individus » (§ 11) ; ces derniers pouvant compter sur le droit de recours individuel de l’article 34, à l’égard duquel les États réaffirment leur profond attachement (§14). Toujours dans la même veine, l’interprétation vivante de la Convention est mentionnée (§ 12), tandis qu’il est insisté sur l’importance d’une exécution « pleine, effective et rapide » des arrêts (§15). Ces mentions sont fondamentales et ne doivent pas être sous-estimées. Elles sont le fruit d’une diplomatie pro conventionae qu’il convient de louer.

Sur le second point, le cœur de la Déclaration revient sur ce qui ressemble à une obsession étatique existentielle, i.e., le fait que « des défis importants et complexes liés aux migrations n’étaient pas prévisibles au moment de la rédaction de la Convention (…) Le fait de ne pas relever ces défis de manière appropriée pourrait fragiliser la confiance du public dans le système de la Convention » (§16, ital. ajoutés). On pourrait considérer que la formule est assez osée. En effet, ce n’est pas le « public » qui estime que la Cour s’égare sur les questions migratoires, mais certains gouvernements où ce récit est régulièrement distillé dans les médias (comme au Royaume-Uni ou aux Pays-Bas). Quoiqu’il en soit, cette approche guide la suite de la Déclaration où le « contexte » devient un élément structurant des préoccupations étatiques (le mot apparaît à 7 reprises). Ce faisant, après avoir insisté sur la subsidiarité du mécanisme et la marge nationale d’appréciation, le texte aborde très précisément « les questions spécifiques liées à la migration » (§§ 16-19), celles liées aux expulsions et aux extraditions (§§ 20-21), aux modalités d’interprétation des articles 3 (§§22-30) et 8 de la Convention (§§ 31-34), aux « arrivées massives de migrants » (§§ 34-36) et à leur instrumentalisation « par un Etat ou un acteur hostile (§§37-40). On pense ici à la manière dont la Russie à instrumentalisé, à la frontière entre la Biélorussie et la Pologne, des migrants pris au piège de manœuvres géopolitiques. Pour chacun de ces thèmes spécifiques, il est frappant de constater que les marges de manœuvres qu’offre à l’heure actuelle la jurisprudence de la Cour sont dûment mises en avant (ex. § 23 in fine ; § 31). Parfois, ce sont même des concepts (comme celui de la « démocratie capable de se défendre », qui sont mis en avant afin d’être utilisé dans des contextes singuliers (§39).

La fin de la Déclaration insiste sur les procédures nationales de décision (§§41-44) et la nécessité de trouver de « nouvelles approches pour lutter contre l’immigration irrégulière et le cas échéant la dissuader » (§46), proposant notamment de s’inspirer de mécanismes comme l’externalisation des demandes de protection internationale ou la création de « centres de retour ». Il y a là un motif de préoccupation quand on rappelle que les accords de retour signés avec le Rwanda ont été déclarés incompatibles avec le principe de non-refoulement par la Cour suprême britannique en 2023.La Déclaration se termine par une invite à la « communication et au dialogue » entre les États et le Cour, dans l’esprit du principe de « responsabilité partagée » (§§ 48-58).

Quel avenir pour la protection des droits en Europe ?

Bien que les efforts diplomatiques des États respectueux de l’intégrité du système et de l’indépendance de la Cour aient réussi à poser des digues importantes (en rappelant notamment que l’interdiction prévue à l’article 3 est absolue (§ 22) ; bien qu’ils aient réussi à faire adopter une Déclaration commune à tous les États (évitant éventuellement l’édiction, par quelque uns, de textes parallèles plus radicaux), il n’en reste pas moins que, globalement, le message lancé est clair : les questions migratoires sont et vont continuer de structurer l’agenda politique au sein du Conseil de l’Europe (§58).

Rappelons que ce texte s’inscrit dans un processus initié depuis les années 2010 où les États n’ont eu de cesse de vouloir influencer l’office du juge européen des droits de l’homme. Depuis lors, la jurisprudence européenne est marquée par la déférence et cette Déclaration, qui transforme les enjeux migratoires en sujet politique majeur, a également pour ambition d’arriver à infléchir les standards conventionnels, à tout le moins à les encadrer au regard des intérêts nationaux. Si la Cour répondra sans nul doute à l’invite des États de poursuivre ses efforts pour émettre des arrêts « clairs et cohérents » (§13), notamment à des fins de bonne exécution, ira-t-elle pour autant jusqu’à s’engager dans une politique jurisprudentielle régressive au nom d’une « interprétation prudente et équilibrée » de la Convention (§13 in fine) ? Let’s wait and see.