Par Aurore Gaillet, professeure à l’Université Toulouse Capitole – École de droit de Toulouse, membre de l’Institut universitaire de France et Fellow du Wissenschaftskolleg zu Berlin

Comment analyser le résultat des élections en Saxe-Anhalt ?

En Allemagne, des élections législatives sont organisées dans les différents Länder (régions), selon des calendriers qui leur sont propres. Le 6 septembre, le Landtag (parlement) de la Saxe-Anhalt a été renouvelé – avant les élections du 20 septembre, prévues dans les Länder de Mecklembourg-Poméranie-Occidentale et de Berlin. Dans ces trois régions de l’ancienne République démocratique allemande (RDA), la montée de l’extrême droite est observée avec inquiétude, même si le phénomène concerne toute l’Allemagne : l’Alternative für Deutschland (AfD) est ainsi déjà le premier parti d’opposition au Bundestag, chambre fédérale (150 députés sur 630 depuis les élections de février 2025).

Cela n’a pas empêché la sidération du 6 septembre : jamais, depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, un parti d’extrême droite n’avait remporté un scrutin régional en Allemagne. L’AfD a en effet recueilli 43,8 % des voix (+ 20,8 % par rapport aux dernières élections régionales de 2021), devançant largement les conservateurs de la CDU (17,2 %, contre 37,1 %), mais aussi les sociaux-démocrates du SPD (9,3 %), les Verts (8,9 %), la gauche die Linke 8,6 %. À noter que les Libéraux du FDP, anciens partenaires de la coalition, n’obtiennent pas les 5 % nécessaires pour se maintenir au Parlement, tandis que les nouveaux venus de la gauche populiste du BSW (Alliance Sahra Wagenknecht) y font leur entrée (5,3 %). Le résultat est d’autant plus spectaculaire que la participation a atteint 77,8 %, contre environ 60 % en 2021.

Avec 39 sièges sur 83, l’AfD devient la première force politique, portée par son chef, Ulrich Siegmund, fort d’une campagne particulièrement populaire. Faute d’avoir obtenu la majorité absolue de 42 sièges – quasiment impossible dans le cadre d’un scrutin à dominante proportionnelle –, il lui faut désormais trouver des partenaires de coalition, ou du moins trois députés issus d’autres partis (sachant que la CDU dispose de quinze sièges, le SPD, les Verts et Die Linke chacun de huit sièges et le BSW de cinq). Reste donc à savoir si le « cordon sanitaire » (Brandmauer) – principe politique de non-coopération politique avec l’extrême droite – tiendra, sans effriter la cohésion interne des partis, notamment de la CDU, parti du Chancelier fédéral Friedrich Merz. Reste également à préciser le rôle du BSW : si une alliance demeure pour l’heure incertaine, le parti n’exclut pas de s’abstenir lors d’un éventuel troisième tour de scrutin, ouvrant la voie à un gouvernement minoritaire de l’AfD. 

Quelles seraient les marges de manœuvre d’un gouvernement dirigé par l’AfD ?

La question de la répartition des conséquences est en effet déterminante pour savoir dans quelle mesure le parti peut mettre en œuvre son programme radical de 156 pages.

En premier lieu, les Länder ont des compétences législatives (art. 70 et s. de la Loi fondamentale (LF)). Or, au titre de leurs compétences législatives propres, figurent notamment l’éducation, la culture et la police intérieure, domaines dans lesquels les mesures nationalistes et xénophobes envisagées sont particulièrement significatives. Les menaces pesant sur la liberté de création culturelle ou l’enseignement de l’histoire en sont des exemples. La marge de manœuvre des Länder est également importante pour d’autres domaines sensibles, tels la justice (organisation et personnel), l’université ou les médias publics (particulièrement ciblés par Ulrich Siegmund). Ici cependant, certaines limites peuvent leur être opposées. Le respect de la liberté académique sera ainsi à observer.

Le fédéralisme allemand se distingue, en second lieu, par son caractère « exécutif » : les Länder sont compétents pour exécuter, non seulement leurs propres lois, mais également les lois fédérales « à titre de compétence propre » (art. 83 LF). En matière d’immigration, si le droit de séjour et d’établissement des étrangers est, par exemple, largement réglementé par la Fédération, le Land dispose de compétences considérables dans sa mise en œuvre. De même, si le Bund encadre et coordonne les services de renseignement intérieur (littéralement « protection de la constitution » (Verfassungsschutz)), chaque Land possède son propre service – de sorte qu’un gouvernement AfD pourrait orienter sa politique, par exemple en se concentrant sur l’extrême gauche. Plus largement, pourrait s’ensuivre un risque de sécurité en raison de l’échange d’informations sensibles, au cœur de la coopération entre Länder. Pourra-t-on faire confiance à un gouvernement ouvertement favorable à la Russie ?

Ce dernier exemple rappelle enfin, en troisième lieu, le caractère « coopératif » du fédéralisme allemand, souvent souligné, y compris en France : souvent présenté comme un élément concourant favorablement au « compromis à l’allemande », il peut ici s’avérer source de blocage. Au niveau fédéral, le Bundesrat, chambre des Länder, est ainsi composé de « membres des gouvernements des Länder, qui les nomment et qui les révoquent » (art. 51 LF). Sans doute, avec trois mandats sur soixante-neuf, les représentants de l’AfD ne pourraient-ils pas bloquer les décisions. Mais ils pourraient constituer un facteur de division pour cette chambre dotée de compétences législatives (et concrètement, en l’espèce, ralentir les réformes envisagées par la coalition fédérale), d’un pouvoir d’approbation de nombreux règlements et d’un droit de participation à la politique européenne de l’Allemagne. Au niveau fédéré, l’articulation des compétences des Länder repose elle-même amplement sur la coopération des ministres compétents : comment les ministres AfD choisiront-ils de collaborer avec leurs homologues au sein des différentes « conférences de ministres » (Ministerkonferenzen) ?

De quels moyens la Fédération dispose-t-elle face à un Land ?

Il faut d’abord citer le « contrôle fédéral » (Aufsicht), prévu par la Loi fondamentale : le fédéralisme exécutif n’est pas exclusif d’un contrôle par le gouvernement fédéral, de l’exécution des lois fédérales (84 al. 3 et 85 al. 3 LF), dont les modalités sont détaillées avec précision.

L’une des questions actuellement discutées porte par ailleurs sur l’usage de la « contrainte fédérale » (Bundeszwang), prévue par l’article 37 LF. Selon cette disposition, « si un Land ne remplit pas les obligations de caractère fédéral qui lui incombent […], le Gouvernement fédéral peut, avec l’approbation du Bundesrat, prendre les mesures nécessaires pour obliger ce Land, par la voie de la contrainte fédérale, à remplir ses obligations ». Dans le cas d’un gouvernement AfD en Saxe-Anhalt, cet instrument pourrait théoriquement être envisagé si le Land refusait, par exemple, d’exécuter une loi fédérale. Hérité de la Reichsexekution prévue dans les systèmes fédéraux du xix^e siècle, l’instrument n’a cependant jamais été utilisé. Surtout, l’expérience de Weimar, spécialement du « coup de Prusse » de 1932, qui avait conduit à la destitution du gouvernement social-démocrate prussien par le gouvernement national-socialiste fédéral, a rendu les Allemands méfiants à son égard. L’article 37 ne saurait donc être envisagé que comme un ultima ratio, auquel devrait souscrire le Bundesrat.

De manière générale enfin, la Cour constitutionnelle fédérale demeure l’instance chargée de vérifier si le comportement d’un Land est conforme à la Loi fondamentale. Rappelons en effet que, si « tout pouvoir émane du peuple » (art. 20 al. 2 LF) – et les élections du 6 septembre sont des élections démocratiques –, « le pouvoir législatif est lié par l’ordre constitutionnel, les pouvoirs exécutif et judiciaire sont liés par la loi et le droit » (art. 20 al. 3 LF). De même, « les droits fondamentaux lient les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire à titre de droit directement applicable » (art. 1 al. 3 LF), sous le contrôle de la Cour constitutionnelle fédérale. Remplacer l’obligation scolaire par une « obligation éducative », ouvrant la voie à une déscolarisation des enfants, ainsi que prévu dans le programme de l’AfD pourrait, par exemple, constituer une atteinte à l’article 7 de la Loi fondamentale, sur laquelle la Cour de Karlsruhe pourrait être amenée à se prononcer.

En tant que tel, le principe de « loyauté » fédérale (Bundestreue) n’est pas mentionné dans la Constitution, mais il découle du principe de l’État fédéral (art. 20 LF), et la conformité avec « l’ordre constitutionnel libéral et démocratique », posé en 1949, sous-tend l’ensemble de l’ordre constitutionnel allemand.