Par Christophe Roux, Professeur de droit public, EDPL-IEA (UR 666), Université Jean Moulin – Lyon 3

L’affaire (et les enjeux) en résumé

Symptomatique des contestations portant sur les grands projets d’aménagement (Notre-Dame des Landes, Europa City…), la saga contentieuse relative à l’A69 devait démarrer dès 2021, le Conseil d’État rejetant alors les recours tendant à l’annulation de la déclaration d’utilité publique du projet (CE, 5 mars 2021, n° 424323). Les opposants faisant feu de tout de bois, furent ensuite écartés des référés tendant, selon, à la suspension des opérations d’abattage d’arbres ou à celle des arrêtés du 1^er et 2 mars 2023 portant autorisation environnementale. C’est précisément celle-ci que, au fond, le tribunal administratif de Toulouse – au travers d’un jugement remarquable dans sa motivation-fleuve et remarqué dans sa conclusion abrupte – devait annuler, en estimant que la « dérogation espèces protégées » (C. env. art. L. 411-1) accordée par son biais (C. env., art. L. 181-2) ne pouvait se réclamer d’aucune « raison impérative d’intérêt public majeur » (RIIPM) au sens de l’article L. 411-2 du même code (TA Toulouse, 27 févr. 2025, n° 2303544 et a.).

Saisie, et après avoir déjà ordonné un sursis à exécution dudit jugement, la cour administrative toulousaine allait, en appel, se positionner dans un sens diamétralement opposé. Elle entérinait, en premier lieu, l’existence d’une telle RIIPM. En deuxième lieu, elle validait les conditions subséquentes de l’article L. 411-2, en admettant, d’une part, qu’aucune autre solution alternative n’aurait été en mesure de satisfaire aux besoins et objectifs poursuivis ; d’autre part, en estimant rempli, en l’espèce, le fait que la dérogation ne nuise pas au maintien des espèces protégées (CAA Toulouse, 30 déc. 2025, n° 25TL00596 et a.). C’est de cette décision que le Conseil d’État avait, en cassation, à connaître.

La légalité de l’autorisation environnementale confirmée

Pour le résumer à grands traits… mais sans la moindre caricature, ce dernier a délivré un brevet de conformité au raisonnement tenu par la cour, le 30 décembre dernier. Avant même d’en venir au nœud gordien, ont d’abord été repoussés un certain nombre de griefs : le premier tiré de l’insuffisance de l’étude d’impact ; le deuxième lié au périmètre de la consultation du public ; le troisième ayant trait à l’accessibilité et l’intelligibilité du dossier d’enquête publique. Le dernier enfin – et il méritera davantage l’attention – par lequel le Conseil d’État juge parfaitement légal (au regard de l’article L. 123-1 C. env.) et conventionnel (au regard de l’article 6 de la convention d’Aarhus) le fait que l’autorisation contestée n’ait pas, dans sa motivation, indiquée la manière dont elle avait « prise en considération » les observations préalables du public ni les raisons pour lesquelles elle s’en est départie. D’aucuns y verront les affres d’une démocratie administrative étêtée et, à vrai dire, on ne leur donnera pas tort : comment en effet s’assurer… sans un exposé formel des motifs, que l’avis du public a été (compris et) pris en considération ? C’est toutefois au stade des trois conditions fixées à l’article L. 411-1 du code de l’environnement (absence d’alternative ; maintien des espèces protégées ; RIIPM) que la décision était à nouveau la plus attendue, le Conseil d’État, fidèle à sa méthodologie, démarrant par la dernière, considérée comme pionnière (CE, 28 déc. 2022, n° 449658). Sans véritable surprise, il vient ici reprendre à son compte le raisonnement de la cour, l’existence d’une telle RIIPM résidant, pêle-mêle, dans les gains de temps de trajet, la liaison des bassins castrais et toulousains, le développement de l’attractivité de ces territoires, ainsi que l’amélioration du cadre de vie et des conditions de sécurité. Contrairement à ce qu’avait entrepris de démont(r)er en règle le tribunal à l’origine, la cour n’était enfin nullement tenue de caractériser l’existence d’une situation critique d’enclavement ou de décrochage démographique et économique du territoire concerné. Cette étape franchie, le Conseil d’État a ensuite validé le contrôle (dit « extrinsèque ») des solutions alternatives, aucune d’entre elles (ferroviaire ; passage de la nationale au 2 x 2 voies ; création d’un tracé neuf de l’A680…) ne trouvant grâce à ses yeux, du moins pour « des résultats comparables » à ceux promis par l’A69. Puis, in fine, jugé exempte de toute dénaturation l’appréciation de la cour quant au maintien – en dépit de la dérogation accordée –, dans un état de conservation favorable, des populations d’espèces protégées, ceci notamment au gré des mesures compensatoires prévues.

Quelle analyse ? Quelles suites ?

On ne feindra pas la surprise : une telle décision était attendue, quand bien même cristalliserait-elle le combat de deux visions antagonistes, de deux voies irréconciliables : l’une, écologique à défaut de décroissante ; l’autre, peut-être « réaliste » (les travaux étant presque achevés, le « coût » d’une annulation aurait été dirimant… ce qui pourra alimenter le sentiment d’une justice pliant devant le fait accompli) à défaut d’être productiviste. Attendue car, malgré quelques coups d’éclats (dans le cadre du contrôle de l’utilité publique ; de la police des espèces protégées) ayant amorti ou annihilé certains grands projets, le Conseil d’État en a toujours validé l’immense majorité. Attendue car le contrôle de la RIIPM est terre de subjectivité (B. Clerc, L’autonomie de la notion de raison impérative d’intérêt public majeur, L’Harmattan, 2025), l’appréciation in concreto masquant mal combien la proportionnalité ne déborde jamais véritablement sur un contrôle de l’opportunité, surtout quand on passe, par addition, du singulier de « la » raison (impérative d’intérêt public majeur) au pluriel « des » raisons agglomérées. Attendue enfin, car, on l’avait déjà signalée, la technique juridictionnelle n’est guère propice à la volte-face, seul un contrôle de la dénaturation étant de mise en cassation dans le cadre des deux conditions supplétives – hors RIIPM – prévues à l’article L. 411-2 (CE, 15 avr. 2021, n° 430500 ; CE, 29 juill. 2022, n° 443420).

C’est peut-être au fond à l’enrobage que la décision décevra et pourra inquiéter les opposants (du futur) aux grands projets d’aménagement. Outre, on l’a dit, un certain dédain quant à la portée concrète prêtée aux mécanismes de démocratie administrative, on aurait pu s’attendre à ce que les éléments de base « à charge » (le décrochage économique et démographique du bassin) soient obligatoirement exigibles dans la pesée des divers intérêts (faune et flore comprises) en cause. S’attendre, encore et en lien avec les propos précédents, à ce que dès l’origine, et conformément aux canons luxembourgeois, le Conseil d’État convainque que le projet en cause était « d’une importance telle qu’il puisse être mis en balance avec l’objectif de conservation des habitats naturels, de la faune et de la flore sauvage ». Espérer en somme, au-delà de la conclusion et pour l’avenir, qu’un vade-mecum plus ferme soit prescrit quant au contrôle de la RIIPM, ce qu’il appartiendra peut-être à la CJUE (via recours en manquement contre l’État français) d’opérer demain, si les opposants parvenaient à saisir et convaincre la Commission en ce sens : le feuilleton se poursuivrait alors, au-delà du trio des juridictions internes, à quatre voix.