Par Georges Bergougnous, Ancien Directeur du service des affaires juridiques de l’Assemblée nationale, Docteur en droit et Chercheur associé à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Comment sont créées les commissions d’enquête ?

Depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, les commissions d’enquête disposent d’un ancrage constitutionnel à l’article 51-2 qui renvoie à la loi la détermination de leurs règles d’organisation et de fonctionnement tandis que leurs conditions de création sont fixées par le règlement de chaque assemblée.

La création d’une commission d’enquête résulte d’une proposition de résolution qui en expose les motifs, détermine l’objet de l’enquête et qui est transmise à la commission permanente compétente au fond. Dans la procédure traditionnelle d’examen, celle-ci vérifie si les conditions requises pour la création de la commission d’enquête sont réunies et se prononce sur son opportunité avant que la proposition soit soumise à la délibération et au vote de l’assemblée.

Mais il existe, depuis les modifications des règlements des assemblées qui ont suivi la révision de 2008, une autre procédure aujourd’hui privilégiée, celle du droit de tirage.

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Qu’est-ce que le droit de tirage ?

Il permet à chaque président de groupe d’opposition ou de groupe minoritaire d’obtenir, de droit, une fois par session ordinaire, à l’exception, à l’Assemblée nationale, de celle précédant son renouvellement, la création d’une commission d’enquête. Dans ce cas, après que la commission permanente compétente a seulement vérifié que les conditions requises sont réunies, la Conférence des présidents prend acte de la création de la commission d’enquête ; d’où la multiplication de leur nombre – ce qui ne contribue d’ailleurs pas à leur visibilité et à leur autorité – au cours des dernières législatures. Ainsi depuis 2017, on en dénombre soixante-deux à l’Assemblée nationale et trente-trois au Sénat durant la même période, dont la très grande majorité est issue du droit de tirage.

C’est en usant de ce droit que le groupe UDR a pu obtenir le 28 octobre 2025 la création d’une commission d’enquête sur « la neutralité, le fonctionnement et le financement de l’audiovisuel public » et choisir d’y exercer la fonction de rapporteur, comme le permet l’article 143 du Règlement de l’Assemblée.

Quelles règles régissent la publicité de leurs travaux ?

Jusqu’en 1991, le principe était celui de la confidentialité des travaux. Depuis lors, c’est le principe inverse qui prévaut, l’article 6 de l’ordonnance 58-1100 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires disposant que les auditions auxquelles elles procèdent sont publiques. Les commissions organisent cette publicité par les moyens de leur choix. Toutefois, elles peuvent également décider l’application du secret pour tout ou partie de leurs travaux.

Lorsque la commission fonctionne sous régime de droit commun, les auditions des personnes convoquées, ainsi que les documents qu’elles peuvent remettre à la commission à cette occasion ont alors un caractère public. En pratique, les auditions sont diffusées en ligne en direct et le compte rendu publié peu après. Le rapport peut évidemment en faire état et intégrer tant les comptes rendus que les documents en cause. Le huis clos, qui ne doit pas être confondu avec le secret, est une forme particulière de publicité, pour contre intuitif que cela puisse paraitre. Dans ce cadre, les auditions, non ouvertes à la presse, ne sont pas diffusées ; néanmoins, leur compte-rendu des auditions peut être publié en tout ou partie à l’issue des travaux de la commission, ce qui est le cas en pratique.

En revanche, si le régime du secret est appliqué, le compte-rendu des auditions n’est pas rendu public et les sanctions pénales prévues à l’article 226-13 du code pénal peuvent alors être prises à l’encontre des personnes qui dans un délai de vingt-cinq ans, sous réserve des délais plus longs prévus à l’article L.213-2 du code du patrimoine, feront état du contenu non-public des travaux de la commission, sauf si le rapport final en fait lui-même état.

Quelle est la portée du vote de la commission ?

Lorsque le rapport a été confié au groupe d’opposition ou minoritaire qui est à l’initiative de la commission d’enquête, il est arrivé qu’il ne soit pas adopté, comme ce fut le cas lors des commissions d’enquête sur le financement des syndicats patronaux et salariés en 2011 ou sur la baisse des concours de l’État aux communes en 2015. Le droit de tirage trouve alors ses limites car dans une telle hypothèse, le rapport n’a aucune existence et il est interdit de faire état du projet sous peine des sanctions pénales.

La rigueur de ces dispositions avait conduit l’Assemblée nationale, à l’initiative de son président, à modifier son règlement afin que, si la commission ne parvenait pas à adopter le rapport, certains des documents en sa possession puissent être rendus publics, notamment, s’ils ne l’avaient pas déjà été au cours des travaux de la commission, les comptes rendus des auditions, les contributions des groupes parlementaires ou tout autre document obtenu par la commission ou produit par ses membres. Mais, saisi de cette réforme en application de l’article 61, al 1^er de la Constitution, le Conseil constitutionnel l’avait censurée au motif qu’elle méconnaissait les règles relatives au fonctionnement des commissions d’enquête qui relèvent de la loi et non du règlement d’une assemblée.

C’est pourquoi, en marge des textes, des commissions d’enquête ont recouru à des pratiques tendant à assurer la publicité de leurs travaux. Ainsi, sous la précédente législature, le président d’une commission d’enquête sur les autorisations de services de TNT a proposé de voter sur le maintien en ligne des vidéos et des comptes rendus des auditions publiques dans l’hypothèse où le rapport n’aurait pas été adopté. Il l’a finalement été, en distinguant les propositions adoptées par la commission de celles, personnelles, du rapporteur (n° 2610, 7 mai 2024). Au cours de la présente législature, une commission d’enquête sur l’organisation des élections en France a formellement adopté le rapport sans pour autant approuver ses conclusions, aux seules fins d’en permettre la publication (n°1479,28 mai 2025). La structuration du rapport d’enquête, qui comporte, selon l’usage, outre l’exposé et les propositions du rapporteur, un avant-propos du président ainsi que les contributions des différents groupes politiques, est de nature à faciliter l’adoption d’une telle pratique.

L’adoption du rapport de la commission d’enquête sur l’audiovisuel public s’inscrit dans cette logique, puisque, après un premier vote sur le maintien en ligne des auditions, elle a été acquise grâce à l’abstention, voire au soutien, de députés déclarant ne pas en partager les conclusions mais ne voulant pas faire obstacle à sa publication.