Par Jean-Manuel Larralde, Professeur de droit public à l’Université Caen Normandie

Une institution de contrôle essentielle

Institué par la loi n° 2007-1545du 30 octobre 2007, le CGLPL est investi d’une mission générale de prévention et contrôle du respect des droits fondamentaux des personnes privées de liberté. Il est en conséquence habilité à visiter tous les lieux où des personnes sont privées de liberté par décision d’une autorité publique : établissements pénitentiaires, hôpitaux psychiatriques, centres de rétention administrative et zones d’attentes portuaires ou aéroportuaires (et désormais contrôle de l’exécution par l’administration des mesures d’éloignement prononcées à l’encontre d’étrangers jusqu’à leur remise aux autorités de l’État de destination ; loi n° 2014-528 du 26 mai 2014), locaux de garde à vue, dépôts et geôles des tribunaux, centres éducatifs fermés, et même tout véhicule permettant le transfert des personnes privées de liberté (soit plus de 5000 lieux en France). Ces visites (138 en 2025), le plus souvent inopinées, sont effectuées librement (seuls pouvant être opposés à une visite des motifs graves et impérieux liés à la défense nationale, à la sécurité publique, à des catastrophes naturelles ou à des troubles sérieux dans le lieu visité) et suivies d’un rapport de visite, assorti de recommandations (plusieurs centaines par an), adressé au(x) ministre(s) concerné(s).

La programmation des visites est en partie décidée sur la base de signalementsreçus de la part des personnes privées de liberté, de leurs proches, ou encore d’associations (en 2025, 2.942 courriers de signalements d’atteintes aux droits fondamentaux, provenant à 77,61 % des établissements pénitentiaires). Le CGLPL peut également décider de publier au Journal officiel des recommandations spécifiques à un ou plusieurs établissements. Il peut être également saisi par différentes autorités (Premier ministre, membres du Gouvernement, du Parlement et autorités administratives indépendantes). Dans une perspective plus normative, il lui est également possible de proposer au Gouvernement toute modification des dispositions législatives et réglementaires applicables. Il peut enfin formuler des recommandations en urgence face à des faits graves ou répétés portant atteinte ou susceptibles de porter atteinte à un ou plusieurs droits fondamentaux des personnes privées de liberté. L’action annuelle du CGLPL est synthétisée dans un Rapport d’activité, public, remis au Président de la République, au Premier ministre et au Parlement. Certains éléments de ce rapport font l’objet de rapports thématiques, publiés sur le site Internet du Contrôleur général.

Un statut de forte autonomie et d’indépendance

La loi du 30 octobre 2007 a créé le CGLPL en tant qu’autorité administrative indépendante, c’est-à-dire un organisme administratif, agissant au nom de l’État et disposant d’un réel pouvoir, sans pour autant relever de l’autorité du Gouvernement (selon la définition donnée par le Conseil d’État dans son rapport de 2001). Ce texte (modifié par la loi n° 201755 du 20 janvier 2017) instaure effectivement un certain nombre de garanties statutaires pour le Contrôleur général : nommé pour un mandat de 6 ans non renouvelable, il ne peut être destitué ni révoqué pendant son mandat (il ne peut être mis fin à ses fonctions avant l’expiration de son mandat qu’en cas de démission ou d’empêchement). A l’image des parlementaires protégés par l’article 26 de la Constitution, « il ne peut être poursuivi, recherché, arrêté, détenu ou jugé à l’occasion des opinions qu’il émet ou des actes qu’il accomplit dans l’exercice de ses fonctions » (art. 2 de la loi du 30 octobre 2007). Si cette fonction n’est pas exclusive d’autres activités, il ne peut toutefois ni posséder un quelconque mandat électif, ni exercer des activités publiques ou privées en relation avec les lieux contrôlés.

Mais cette indépendance signifie également que d’un point de vue fonctionnel le CGLPL ne possède évidemment aucun lien hiérarchique avec les établissements qu’il visite, auxquels il ne peut évidemment pas adresser de quelconques injonctions, pas plus qu’à d’autres institutions tant administratives que politiques. Ces limites aboutissent à ce que « le suivi des recommandations du CGLPL demeure pour les ministres un exercice formel et non contraignant » (Rapport d’activité pour 2023, p. 68), aboutissant à desréponses souvent parcellaireset à une prise en compte variable des recommandations par les établissements (une mise en œuvre des recommandations oscillant entre 40 et 60 % selon les estimations figurant dans les rapports d’activité).

Des conditions de nomination qui posent question

L’article 2 de la loi du 30 octobre 2007 prévoit que le CGLPL« est nommé en raison de ses compétences et connaissances professionnelles par décret du Président de la République ». Les choix présidentiels ont ainsi porté sur des profils différents : un conseiller d’État (Jean-Marie Delarue, 2008-2014), une ancienne magistrate et femme politique (Adeline Hazan 2014-2020), une journaliste spécialiste des questions judiciaires (Dominique Simonnot 2020-2026). Le successeur de cette dernière présente encore un nouveau profil : personnalité issue du monde de l’entreprise (directeur de la société Vinci autoroutes jusqu’en 2024), il est également président de l’association Aurore, qui œuvre pour l’accompagnement social, le soin et la réinsertion socio-professionnelle de personnes en situation d’exclusion ou de précarité.

Depuis la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008 (inspirée par le contrôle opéré par le Sénat sur les nominations du Président des Etats-Unis d’Amérique), les nominations présidentielles à de nombreux emplois ou fonctions nécessitent l’accord d’une commission dans chacune des deux chambres du Parlement, qui peuvent s’opposer à la nomination à la majorité des 3/5e des suffrages exprimés au sein des deux commissions. Mais ce quorum des 3/5e de votes négatifs, couplé à la pratique des institutions de la Vième République, neutralise de facto le contrôle prévu (seule la nomination de M. Boris Ravignon, à la tête de l’ADEME, a été rejetée par le Parlement en avril 2023). Or, dépourvues d’un lien étroit avec le Parlement, les AAI telles que le CGLPL pourraient voir leur légitimité affaiblie et leur existence même remise en question. Le Conseil d’État a ainsi pu juger dans une ordonnance du 25 août 2026 que « la loi ne confère pas de force probante particulière aux observations du Contrôleur » (ref., n° 518806). Plus préoccupant encore est le dépôt le 15 avril 2025 d’un amendement (n° 1570 ; heureusement rejeté) par le député RN Pierre Meurin visant à supprimer le CGLPL, sous prétexte de réduction des dépenses publiques (Le Monde, 17 octobre 2026). Le prochain mandat du Contrôleur général, quel qu’il soit, s’annonce donc sous le signe des turbulences…