Par Romain Rambaud, Professeur de droit public à l’Université Grenoble-Alpes

La France Insoumise qualifiée d’extrême gauche par le ministère de l’intérieur : de quoi s’agit-il ?

Il s’agit de la fameuse question des « nuances » attribuées par le ministère de l’Intérieur lors des élections. C’est une pratique dont on pourrait trouver les prémisses à la fin du XIX^ème siècle et qui dans sa forme contemporaine daterait des années 60/70. Aujourd’hui, un décret n° 2014-1479 du 9 décembre 2014 relatif à la mise en œuvre de deux traitements automatisés de données à caractère personnel dénommés « Application élection » et « Répertoire national des élus », autorise le ministère de l’Intérieur à créer un fichier, dont l’existence a été validée par le Conseil d’Etat (CE, 17 déc. 2010, n° 340456), comprenant les données relatives aux candidatures enregistrées ainsi que les résultats obtenus par les candidats, notamment à des fins d’études électorales. D’après la jurisprudence la plus récente du Conseil d’Etat, ce pouvoir ressort même du pouvoir réglementaire de chef de service du ministre de l’Intérieur, lequel « peut, au titre du pouvoir d’organisation des services placés sous son autorité pour la préparation et le déroulement des opérations électorales (…) établir une grille des nuances politiques destinée à permettre l’agrégation des résultats des élections nécessaire à l’information des pouvoirs publics et des citoyens » (CE, 8 juillet 2020, n°437673 ; CE, 11 mars 2024, n°488378). Pour ce faire, outre les étiquettes qui sont déclarées par les candidats, le ministère de l’Intérieur (pour les élections municipales, les préfectures) attribue lui-même une nuance politique aux candidats et aux listes. Ces nuances peuvent être très générales (divers droite, divers gauche, extrême droite, extrême gauche, par ex.) mais aussi très précises, correspondant à des partis politiques en particulier. Dans certains cas, le ministère de l’Intérieur regroupe ces nuances au sein de blocs de clivage plus larges.

En l’espèce, la circulaire litigieuse est la circulaire relative à l’attribution des nuances aux candidats aux élections municipales, communautaires, métropolitaines de Lyon et d’arrondissements des 15 et 22 mars 2026 du 3 février 2026. Ce qui est contesté précisément est l’insertion de la nuance LFI dans le bloc de clivage extrême gauche. Précédemment, LFI était placé dans le bloc de gauche et non d’extrême gauche. C’était le cas pour les élections municipales de 2020 (Circulaire relative à l’attribution des nuances politiques aux candidats aux élections municipales et communautaires des 15 et 22 mars 2020). En 2022, la France Insoumise figurait avec le reste de la gauche dans la nuance NUPES (Instruction relative à l’attribution des nuances aux candidats aux élections législatives 2022 du 13 mai 2022, modifiée en juin 2022) après ordonnance du Conseil d’Etat (CE, ord., n°464414, 7 juin 2022). La même solution avait été reprise pour les élections sénatoriales de 2023 (Instruction relative à l’attribution des nuances aux candidats des élections sénatoriales de 2023 du 16 août 2023), pour lesquelles le Conseil d’Etat avait au demeurant estimé qu’il n’y avait pas de rupture du principe d’égalité entre le RN, placé dans le bloc de clivage extrême droite, et LFI, placée dans le bloc de clivage de gauche (CE, 11 mars 2024, n°488378).

En effet, ce pouvoir du ministère de l’Intérieur de produire des nuances politiques est particulièrement controversé puisque dans ce cas le ministère peut être juge (en tant qu’administration) et partie (en tant qu’au service des forces politiques du Gouvernement). Ce point a posé des problèmes particuliers dans les années récentes : à deux reprises ces dernières années, en 2019 et 2022, la circulaire sur les nuances a été suspendue par le Conseil d’Etat sur le motif d’une erreur de droit entre les choix effectués par le ministère et l’objectif même de ces nuances et le juge administratif a prononcé des injonctions.

Quel contrôle le juge exerce-t-il sur ces nuances ?

Le Conseil d’Etat est saisi en premier et dernier ressort, en général par la voie du référé suspension (L. 521-1 CJA), et vérifie alors s’il existe un doute sérieux sur la légalité de la circulaire. De jurisprudence constante, le contrôle du juge est restreint à l’erreur manifeste d’appréciation du ministère de l’intérieur eu égard à l’objet du nuançage, en plus du contrôle du principe d’égalité (CE, 17 mai 2002, n° 246994 ; 2 avr. 2003, Parti des travailleurs, n°246993, aux tables sur ce point ; 29 mars 2018, n°418822 ; 16 mai 2018, n°411305 ; 7 dec. 2018, n°418821). Cela a tout de même conduit le juge à plusieurs censures.

En décembre 2019, une circulaire portant sur les nuances pour les élections municipales de 2020 fit grand bruit, en tant qu’elle ne prévoyait l’attribution de nuances que pour les communes à partir de 9000 habitants et dans les communes chefs-lieux d’arrondissement quelle que soit leur population et non plus, comme auparavant, de 1000 habitants : elle fut accusée d’avoir été écrite pour masquer les mauvais résultats électoraux prévisibles du parti présidentiel aux élections municipales, faute d’ancrage local. Par une ordonnance de janvier 2020, le Conseil d’Etat suspendait cette circulaire, sans retenir le détournement de pouvoir mais estimant que « eu égard à l’objet même de la circulaire qui est […] d’analyser le plus précisément possible les résultats électoraux […] afin de donner aux pouvoirs publics et aux citoyens l’information la plus complète et exacte possible, y compris sur les évolutions des résultats dans le temps, le moyen tiré de l’erreur manifeste d’appréciation dont elle est entachée, en tant qu’elle retient le seuil mentionné au point précédent, est propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à sa légalité » . Le seuil de 3500 habitants fut finalement adopté. Par ailleurs, le Conseil d’Etat avait aussi remis en cause le nuançage choisi pour le parti Debout la France, considérant que l’inscription de la nuance LDLF dans le bloc de clivage Extrême droite constituait une erreur manifeste d’appréciation (CE, ord. n°437675, 31 janvier 2020).

En mai 2022, le ministère de l’intérieur avait adopté pour les élections législatives une circulaire qui ne retenait pas la nuance NUPES : par une ordonnance du 7 juin 2022, le Conseil d’Etat a suspendu cette circulaire et a enjoint le ministère à ce que la nuance NUPES soit consacrée, constatant une erreur manifeste d’appréciation de la part du Gouvernement « eu égard à l’objet du nuançage », considérant qu’ « il résulte de l’instruction que pour les élections législatives des 12 et 19 juin 2022, la coalition NUPES rassemble les principaux partis et formations politiques d’opposition situés à gauche de l’échiquier politique français, autour d’un programme partagé de gouvernement et des candidatures uniques dans l’ensemble des circonscriptions électorales. Ce rassemblement constitue un courant politique qui participe à la structuration du débat électoral en vue des élections législatives de 2022. Dans ces conditions, l’absence de comptabilisation, sous une nuance unique, des suffrages qui se porteront sur les candidats soutenus par la coalition « NUPES », alors que les suffrages portés sur les candidats des partis et formations composant la majorité présidentielle seront comptabilisés sous la seule nuance « Ensemble ! » (…), est susceptible de porter atteinte à la sincérité de la présentation des résultats électoraux à l’issue des deux tours de scrutin » (CE, ord., n°464414, 7 juin 2022).

En revanche, pour les élections sénatoriales de 2023, le Conseil d’Etat avait considéré que le ministère de l’intérieur n’avait pas commis d’erreur manifeste d’appréciation en qualifiant le RN dans le bloc de clivage d’extrême droite dans le cadre des élections sénatoriales (CE, 11 mars 2024, n°488378). Si l’arrêt ne disait rien des critères retenus, la rapporteure publique en voyait trois : le rattachement au groupe « Identité et démocratie » au Parlement européen, les positions sur l’immigration et sur la préférence nationale de la part de différents candidats. Le juge évite cependant d’être trop explicite sur les critères qu’il utilise dans son contrôle, pour éviter de tomber dans une analyse politique relevant, sous le contrôle de la seule erreur manifeste d’appréciation, du ministère.

La qualification retenue par le ministère de l’intérieur pourrait-elle être remise en cause par le juge ?

Le juge ne contrôle que l’erreur manifeste d’appréciation du ministère, mais ne procède pas à sa place à la qualification. D’après la jurisprudence, il se fonde sur des faisceaux d’indices comme les alliances électorales avec d’autres partis, les idéologies, le positionnement au niveau du Parlement européen, etc.

En l’espèce, sans doute le ministère de l’Intérieur a-t-il constaté la volonté de nombreuses listes LFI de partir seules aux élections municipales, y compris avec des discours très critiques contre les majorités de gauche lorsque celles-ci étaient aux responsabilités dans la commune, et s’est-il appuyé sur les prises de position parfois très radicales de membres de LFI sur le plan international. Sur le plan des groupes européens, LFI siège dans le groupe La Gauche (GUE/GNL), alors qu’il existe des groupes Socialistes et Démocrates (S&D) et Les Verts (ALE). Du point de vue de l’analyse des élections municipales, et peut-être en tant que celles-ci présagent de la prochaine élection présidentielle, l’analyse réalisée par le ministère de l’intérieur peut-elle être qualifiée d’erreur manifeste d’appréciation ? Existe-t-il ou non, dans le contexte actuel, une sorte de parallélisme des formes entre le RN et LFI ? Si le Conseil d’Etat avait fait preuve d’une certaine audace en 2019 à propos de DLF et en 2022 à propos de la NUPES dans son contrôle de l’erreur manifeste d’appréciation, il semble être revenu à une approche plus prudente, plus classique, en 2023 à propos du RN. Autant que la question de fond, c’est donc la question de ligne jurisprudentielle du Conseil d’Etat en matière de nuances politiques qui se pose.