Par Marta Torre-Schaub, directrice de recherche CNRS rattachée à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne

Existe-t-il une obligation générale d’adaptation au changement climatique ?

Si le changement climatique fait désormais bouger les frontières physiques comme géopolitiques, il rend également les limites du droit et de l’action publique mouvantes. En ce sens, le recours déposé devant le Conseil d’État le 25 juin, contestant le PNACC-3, souligne la nécessité — l’exigence même — d’instaurer une obligation générale d’adaptation au changement climatique.

Rappelons que l’obligation désigne le lien juridique, créé par l’effet de la loi ou par la volonté d’une ou plusieurs personnes, en vertu duquel une partie est tenue envers une autre de fournir ou de recevoir un bien ou une prestation. Elle peut aussi naître de la promesse d’exécution d’un devoir de conscience envers autrui. En l’espèce, le recours analysé vise à contraindre l’Etat à respecter ses obligations en matière d’adaptation au changement climatique. Ce recours suppose alors l’existence d’une obligation générale d’adaptation au changement climatique à la charge du Gouvernement, de l’administration et des collectivités.

Parmi les fondements de cette obligation, la Charte de l’environnement fait figure de socle fondamental. Plus précisément, la requête fonde principalement cette nouvelle obligation, corollaire de l’obligation de lutte contre le changement climatique déjà reconnue par le Tribunal administratif de Paris dans le cadre de « L’Affaire du Siècle », sur l’article 1er de la Charte, qui consacre le droit de chacun à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé. De cet article, découlerait à la charge de l’État une nouvelle contrainte en matière d’adaptation selon laquelle « toutes les mesures nécessaires pour protéger les milieux naturels et lutter contre les pollutions, mais également limiter et, si possible, éliminer les dangers » doivent être prises. Les requérants fondent également leur requête sur l’article 3 de la Charte qui pose le devoir de prévention.

Plus novatrice encore est la mise en avant de l’exigence de protection des générations futures, au nom du même texte. Pour venir renforcer cet argument, le recours explique que le Conseil constitutionnel a reconnu, en 2022 et 2023, la dimension transgénérationnelle du droit à un environnement équilibré, impliquant l’obligation pour le législateur de veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent n’entament pas la capacité des générations futures à satisfaire leurs propres besoins. Des textes internationaux engageant la France viennent prêter main forte à ces fondements, tels l’Accord de Paris (article 2 et 13§8) et la récente jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) dans le cadre de l’affaire KlimaSeniorinnen.

Pour autant, s’il est bien documenté qu’il existe une obligation d’adaptation au changement climatique à la charge des pouvoirs publics, son niveau de contrainte est à ce jour contesté. Ce recours vise ainsi à faire progresser l’état du droit sur ce point. De même, l’opposabilité d’une telle injonction reste controversée. Cette action en justice aurait ainsi pour but d’inciter les juges à se prononcer sur cette question. Mais c’est surtout l’absence de précision quant aux modalités concrètes de mise en œuvre de cette obligation, sur le terrain, qui perdure et appelle donc à être clarifiée.

Partant, le flou entourant les moyens de contrôle de l’effectivité du PNACC-3 risque de diluer cette obligation, empêchant ainsi sa concrétisation.

En quoi ce recours est-il original ?

Il ne s’agit pas du premier recours sur l’adaptation au changement climatique. Pour autant, il peut être considéré comme pionnier sur le plan substantiel.

D’abord, le recours est très détaillé, facilitant ainsi le travail des juges pour mieux cerner les contours de l’obligation. Il met notamment en avant la planification de l’adaptation et son intégration sectorielle. La planification, rappelons-le, est l’un des socles de l’action publique en matière climatique. Elle forme et nourrit la stratégie française de lutte contre ce phénomène. C’est un processus volontariste de fixation d’objectifs, suivi d’une détermination des moyens et des ressources nécessaires pour atteindre ces objectifs selon un calendrier définissant les étapes à franchir. L’adaptation au changement climatique fait l’objet de planification depuis le premier PNACC (2011). Bien que le PNACC-3 s’inscrive dans cette lignée, le recours souligne que les mesures méritent d’être davantage précisées et renforcées par des moyens concrets. Sur ce point, ce dernier innove.

Un deuxième élément original réside dans le fait que la requête insiste sur plusieurs leviers existants en droit français. La Charte de l’environnement y occupe une place centrale, en tant que fondement du principe de prévention, pilier de toute stratégie de « bonne adaptation », sur lequel le recours insiste à plusieurs reprises. Allant plus loin encore, le recours décline ce principe comme un moyen de « limiter à la source » les émissions de GES (gaz à effet de serre), principale cause des conséquences négatives du changement climatique.

En troisième lieu, le recours diffère des précédents en ce qu’il souligne la nécessité de décliner de manière plus précise le traitement des vulnérabilités selon une trajectoire de justice sociale. Cette question n’était pas encore véritablement apparue dans d’autres recours.

Une autre innovation importante réside dans la nécessité de prendre en compte les risques sanitaires. Le lien indissoluble entre la santé et l’environnement, pourtant souvent absent dans les différents plans portant sur l’environnement, est ici porté devant le juge comme une préoccupation centrale.

Le recours se distingue également en affirmant que la stratégie d’adaptation doit intégrer une gestion équilibrée et durable des ressources naturelles et des milieux naturels.

Enfin, la requête exprime le souhait des requérants de voir le PNACC-3 consacrer une nouvelle obligation : celle de la « mutabilité ou adaptabilité » des services publics. Cette obligation s’inscrit dans l’esprit général du recours, qui vise à souligner les lacunes structurelles du PNACC-3, estimant que ce plan devrait être « transformateur » et s’inscrire dans le long terme. Or, à ce jour, explique la requête, la plupart des mesures prévues ne dépassent pas l’échéance de 2030 et très peu envisagent l’après 2050.

Le recours a-t-il des chances d’aboutir ? 

Un certain nombre d’éléments permettent de situer le recours dans le paysage des contentieux climatiques en France et, plus largement, dans la jurisprudence du Conseil d’État lui-même.

Examinons d’abord la disposition du Conseil d’État à se prononcer sur un document administratif qui n’est pas encore un décret. Depuis la jurisprudence Dame Lamote (1950), le Conseil d’État peut se prononcer sur toute décision administrative à travers le recours en excès de pouvoir. Plusieurs conditions doivent cependant être réunies pour que le recours soit recevable : l’intérêt à agir, la capacité à agir, l’acte attaqué doit faire grief. En l’espèce, les requérants semblent réunir toutes ces conditions préalables. D’abord, il s’agit de plusieurs associations qui ont la capacité d’ester en justice (déjà reconnue auparavant lors du recours Grande-Synthe et lors du recours de L’Affaire du siècle). Quant aux requérants individuels, la question sera sans doute examinée avec attention par le Conseil. Rappelons que dans l’affaire Grande-Synthe, le requérant individuel, Damien Carême, avait été débouté pour manque d’intérêt à agir. Dans le cas présent, il faudra donc que les requérants individuels présentent un intérêt à agir suivant les critères établis par le Conseil : présent et actuel au moment de l’introduction de la requête. Il reste la question de l’acte faisant grief, qui sera minutieusement examinée par le Conseil. Là encore, la Haute juridiction appliquera ses critères : « une décision faisant grief est une décision qui a un impact sur la situation juridique d’une personne et qui peut en conséquence être contestée devant le juge ». Autant les associations requérantes que les requérants individuels devront justifier de griefs précis causés par les insuffisances contestées du PNACC-3.

Quant au recours lui-même, il est demandé au Premier ministre et aux ministres compétents la révision du PNACC-3 et, plus largement, l’adoption de toute mesure utile permettant d’assurer ou de renforcer l’adaptation de la France aux effets du changement climatique. Ce document est de nature administrative. S’il possède une charge normative certaine, il est aussi voué à évoluer et à être complété. Il ne s’agit donc pas d’un document figé mais il possède une texture flexible. Sa fonction première est celle d’orienter les politiques publiques d’adaptation et de créer, améliorer et irradier des dynamiques normatives dans ce sens. Le PNACC-3 a ce pouvoir d’obliger d’autres documents de planification à devenir compatibles avec lui (STRADET etc.). Partant, c’est le fondement du Plan qui est opposable, tel que l’explique le Gouvernement lui-même et tel que le Haut Conseil pour le climat le confirme dans ses deux derniers rapports (Avis sur le PNACC-3 2025 et Rapport annuel 2025). Pour préciser, le PNACC-3 est fondé sur la TRACC (trajectoire d’adaptation) qui constitue, elle, un document de référence opposable devant l’administration et les juges.

Cette complexité normative pose des difficultés aux requérants et à tout administré. En effet, il y a une ambiguïté quant à la nature et à l’opposabilité du Plan. Une ambiguïté qui ne sera levée que lorsqu’il deviendra un décret, ce qui n’est pas certain. C’est là que le Conseil d’État pourrait éventuellement apporter un peu de lumière. Ou bien il pourrait considérer que le PNACC-3 n’a qu’une portée administrative limitée, seule la TRACC étant éventuellement opposable, ce qui réduirait d’emblée la portée du recours ; ou bien il pourrait, dans une approche innovante déjà observée dans l’affaire Grande-Synthe, reconnaître au PNACC-3 une portée normative en considérant que, fondé sur la TRACC, il fixe des objectifs d’adaptation obligatoires et opposables au Gouvernement. En adoptant ce second positionnement, le Conseil pourrait considérer que le Plan doit préciser davantage les moyens mobilisés pour atteindre des objectifs qui, pour leur part, seraient juridiquement contraignants.

Un autre élément important : la France s’est dotée d’une stratégie de lutte contre le changement climatique, en suivant les objectifs de l’Accord de Paris et ceux fixés par le droit européen, notamment le Règlement UE 2021/1119 dit « loi européenne sur le climat ». Le PNACC-3 fait partie de cette stratégie que la France s’est engagée à honorer. Il devrait donc être suffisamment précis – ce qui n’est pas encore le cas en l’état – afin de permettre l’adoption de mesures concrètes d’adaptation, et d’assurer la cohérence des autres documents de planification avec les orientations de la TRACC. Le Conseil d’État pourrait rappeler cela dans sa réponse au recours, ce qui enverrait un signal fort au Gouvernement.

Enfin, il est à noter qu’aucune demande financière au titre de compensation, de réparation ou d’indemnisation n’est exigée. À l’instar d’autres contentieux stratégiques climatiques, l’accent est mis sur l’inaction de l’État et ses insuffisances. L’essentiel à retenir de ce nouveau recours réside dans la manière dont les requérants affirment la nécessité de repenser le droit climatique. L’objectif est d’impulser une nouvelle action publique, davantage adaptée, afin de mieux répondre aux conséquences inévitables du réchauffement climatique. Une fois de plus, le Conseil devra faire preuve d’un certain volontarisme, en reconnaissant l’importance d’adopter des normes réalistes, concrètes et efficaces. Avec ce recours, il a l’opportunité de montrer une certaine « audace » en acceptant la nécessité d’inclure des mesures précises pour mieux tenir compte de nouveaux facteurs de vulnérabilité, au sens large. Cela permettrait, au final, d’écarter le PNACC-3 de toute trajectoire de « maladaptation ».