Par Anne Levade, Professeure à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne 

Réviser la Constitution : que prévoit exactement l’article 89 de la Constitution ? 

L’article 89 est, depuis 1958, l’article unique du titre de la Constitution intitulé « De la révision ».  

Dans ses premiers alinéas, il organise une procédure en trois temps. Il prévoit, d’abord, que son initiative « appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement ». Il impose, ensuite, que le texte soit « examiné par les deux assemblées, dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 » et voté par les deux assemblées en termes identiques sans possibilité de dernier mot à l’une ou l’autre. Enfin, il dispose que « la révision est définitive après avoir été approuvée par référendum », à moins que le Président de la République, dans le seul cas où il est l’initiateur de la révision, décider de la soumettre au Congrès qui devra l’approuver à la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Ainsi, l’article 89 garantit à la fois que la révision soit débattue et qu’elle fasse l’objet d’un consensus. 

Le pouvoir de révision est, en outre, encadré par des limites. Les premières sont temporelles : l’interdiction d’engager ou poursuivre une révision « lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire » et, par conséquent aussi lorsque les pouvoirs exceptionnels de l’article 16 sont en application (considérant 19) ainsi que pendant l’intérim de la présidence de la République (paragraphe 11). La seconde est matérielle : l’interdiction de réviser « la forme républicaine du gouvernement » ; elle figure dans nos constitutions depuis 1884. 

Sous ces réserves, le Conseil constitutionnel a jugé que « le pouvoir constituant est souverain » (considérant 19).  

Peut-on utiliser l’article 11 pour réviser la Constitution ?  

À la lecture de la Constitution, la réponse à cette question est assurément négative. Seule disposition figurant sous l’intitulé « De la révision », l’article 89 est l’unique disposition qui fixe la procédure constitutionnellement envisageable pour réviser la Constitution. 

Pour preuve, dans sa version originelle, la Constitution prévoyait que, « par dérogation à la procédure prévue à l’article 89 », les articles du « titre XII – De la Communauté » seraient révisés selon une procédure particulière prévue à l’article 85. Ainsi fut adoptée, en 1960, la première des vingt-cinq révisions que connut la Constitution. Les dispositions relatives à la Communauté devenues obsolètes, elles ont été abrogées par la loi constitutionnelle du 4 août 1995 et, depuis cette date, l’article 89 est la seule et unique disposition sur le fondement de laquelle la Constitution peut être révisée.  

L’objet de l’article 11 est tout autre : il permet au Président de la République de soumettre directement au corps électoral pour adoption un projet de loi relatif à certaines matières. En cela, il organise le référendum législatif et participe de la fonction d’arbitre du chef de l’État dans la mesure où il lui permet d’en appeler au peuple.  

Mais, à la différence du droit de dissolution qui s’inscrit pourtant dans la même logique, le recours au référendum législatif est, à trois égards au moins, étroitement conditionné. D’abord, afin d’éviter que le Président n’use du référendum à des fins plébiscitaires, il ne peut en décider que « sur proposition du Gouvernement pendant la durée des sessions ou sur proposition conjointe des deux assemblées ». Ensuite, lorsqu’il est proposé par le Gouvernement, « celui-ci fait, devant chaque assemblée, une déclaration qui est suivie d’un débat », permettant ainsi aux parlementaires de réagir à tout détournement. Enfin, les matières référendaires sont précisément circonscrites : organisation des pouvoirs publics, réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale et services publics qui y concourent et autorisation de « ratification d’un traité qui, sans être contraire à la Constitution, aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». À elle seule, l’exclusion des traités qui seraient contraires à la Constitution témoigne de ce que l’intention du constituant n’était pas d’autoriser que la Constitution pût être révisée ou violée par référendum.  

Reste le précédent de 1962, le général de Gaulle utilisa l’article 11 pour instaurer l’élection présidentielle au suffrage universel direct, au mépris des prescriptions de l’article 89. Le Conseil d’État, le 1^er octobre 1962, rendit un avis défavorable ; au Conseil constitutionnel, consulté le 2 octobre, de fortes objections furent également formulées. Aucun de ces documents ne fut alors publié. Gaston Monnerville, président du Sénat, dénonça une « forfaiture » visant notamment la responsabilité du Premier ministre Georges Pompidou dans l’engagement de la procédure. 

L’approbation populaire du 28 octobre 1962 permit l’entrée en vigueur de cette réforme, mais elle ne trancha pas la question juridique. Saisi ensuite, le Conseil constitutionnel refusa de contrôler une loi adoptée par référendum au motif qu’elle était « l’expression directe de la souveraineté nationale »(considérant 2). Cette incompétence ne vaut pas validation de la procédure suivie mais à ceux qui arguent que l’onction populaire emporte coutume, on peut opposer le contre-exemple de 1969. Quoi qu’il en soit, les vingt-trois révisions suivantes ont été adoptées conformément à l’article 89. 

Que se passerait-il si un président de la République décidait de réviser la Constitution en contournant la procédure de l’article 89 ? 

Outre les réactions politiques qu’une telle initiative ne manquerait pas de susciter, le Conseil constitutionnel pourrait être saisi. 

Depuis sa décision n° 2000-21 REF du 25 juillet 2000, Hauchemaille, il accepte, à titre exceptionnel, de connaître d’actes préparatoires lorsque le refus de statuer risquerait de compromettre gravement l’efficacité de son contrôle des opérations référendaires, de vicier le déroulement général du vote ou de porter atteinte au fonctionnement normal des pouvoirs publics. Il a confirmé cette possibilité en examinant, dans sa décision n° 2005-31 REF du 24 mars 2005, Hauchemaille et Meyet, des griefs dirigés contre le décret de convocation d’un référendum. 

Une révision engagée en violation des formes constitutionnelles pourrait relever de ces hypothèses. Le Conseil serait alors appelé à décider si l’article 11 autorise un tel référendum et s’il annulait le décret, la consultation ne pourrait se tenir puisque, en vertu de l’article 62 de la Constitution, ses décisions « s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles ».