Par Jean Pierre Camby, ancien chef du service juridique du Conseil constitutionnel et ancien fonctionnaire parlementaire

La nomination de Catherine Leroy, jusqu’ici secrétaire générale de la Questure de l’Assemblée nationale, comme secrétaire générale du Conseil constitutionnel est-elle une rupture ?

Il serait difficile d’affirmer l’inverse. Il est de tradition qu’un nouveau Président du Conseil constitutionnel choisisse le secrétaire général, et il est aussi de tradition qu’il le choisisse dans la maison voisine, le Conseil d’Etat. Il y a à cela plusieurs raisons : le Conseil d’Etat par ses avis sur les projets de loi et parfois sur les propositions de loi est à l’origine de la chaine procédurale législative. Le contrôle du Conseil constitutionnel se situe à l’issue de celle-ci.  Les deux autorités jugent en droit et selon des méthodes largement identiques. Entre les deux, se situe évidemment le travail parlementaire, dont la mission première assignée par la Constitution est le vote de la loi. François Luchaire maniait l’humour en constatant qu’entre le Conseil d’Etat et le Conseil constitutionnel il y a « toute la comédie française ». Architecturalement exacte, cette affirmation l’est aussi procéduralement : les débats parlementaires actuels ne démentent pas cette image d’un spectacle souvent peu constructif, voire affligeant. Il est donc évident que le lien entre les deux institutions est fort. Il est souvent amplifié par la présence d’un ou de plusieurs membres du collège eux même issus du Conseil d’Etat. De cette convergence, et de la qualité des nominations, dépend beaucoup la cohérence de la jurisprudence. Cette proximité a été renforcée par une pratique continue selon laquelle le choix du secrétaire général s’opère parmi les membres du Conseil d’Etat. Cette continuité n’a été rompue qu’une seule fois avec la nomination de Bernard Poullain magistrat judiciaire, secrétaire général d’avril 1983 à avril 1986.

Le vivier que représente le Conseil d’Etat présente bien des garanties : qualité et fiabilité des personnes, rompues au raisonnement jurisprudentiel et à la rédaction juridique, capables de mobiliser rapidement les précédents. On doit par exemple à Bruno Genevois, nommé par Robert Badinter sitôt après sa propre nomination, d’avoir publié le tout premier ouvrage de synthèse sur la jurisprudence (STH, 1988 suite à un cours polycopié) à un moment où le Conseil affermissait sa position institutionnelle. On doit à Jean-Éric Schoettl ou à Marc Guillaume d’avoir, comme Bruno Genevois, par leurs publications, contribué au rayonnement de l’institution, souvent avec une extrême rapidité, quitte à ce que la doctrine fasse œuvre critique, ce qui est sa mission. Laurent Vallée, Jean Maïa et Aurélie Bretonneau s’inscrivent dans le même schéma.

Pourtant le Président du Conseil constitutionnel a créé une situation inédite en la remerciant un an à peine après l’avoir choisie et en créant une vacance.

Il est évident que le lien entre le Président, le collège et la secrétaire générale s’est distendu. Les raisons avancées par la presse pour expliquer le départ soudain de la secrétaire générale, nommée un an auparavant, sont sans doute partielles : par exemple, les divergences sur la compétence en matière d’ordonnances de l’article 47 de la Constitution. Des facteurs divers ont dû s’enchainer pour aboutir à une tension irréversible. On peut comprendre que Richard Ferrand ait souhaité se tourner vers une personne avec laquelle il a eu l’habitude de travailler. La nomination ne relève pas d’un décret en conseil des ministres : « Le Secrétaire général du Conseil constitutionnel est. nommé par décret du Président de la République, sur la proposition du Président du Conseil constitutionnel » (décret n° 59-1293 du 13 novembre 1959, art 1 er). L’autorité de nomination ne peut nommer une personne qui ne lui a pas été proposée (CE. Sect. 10 mars 1950, Dauvillier Rec.p 157). Le pouvoir revient donc au Président du Conseil.

Le poste requiert à la fois une extrême compétence juridique et une capacité d’anticipation de la manière dont les décisions seront reçues, tiraillé entre la nécessité de respecter les délais, dont celui de quelques jours pour les lois de finances, et de stabiliser l’état de la jurisprudence tout en anticipant les aléas des délibérés. Le poste nécessite aussi d’assumer la gouvernance, de diriger le service juridique, qui s’est étoffé pour répondre à la QPC, de l’orienter, et de respecter la prise de décision, qui relève de la seule compétence du collège. La Secrétaire générale joue un grand rôle en amont dans la détermination des solutions possibles et, sous l’autorité du rapporteur, dans la construction de la décision elle-même : les audaces de la jurisprudence doivent être mesurées, les excès du législateur cantonnés, les pressions politiques ignorées.

Je ne vois pas dans ce choix une défiance envers le Conseil d’Etat, mais plutôt la recherche d’une sécurisation dont Richard Ferrand a pu se sentir manquer.

Quels avantages le Conseil peut-il attendre de ce choix ?

Il me sera impossible d’échapper ici à une critique de corporatisme. Je l’assume, pour souligner que les fonctionnaires parlementaires ont l’habitude d’être dépossédés du fruit de leur travail et des décisions prises. Cette abstraction, que Guy Carcassonne qualifiait d’ « intelligence ainsi rendue noblement mercenaire » ou de « mise au service de convictions d’autrui » (Pouvoirs n° 34 1985 p 32) fait partie du métier. Pour être trop flatteuse, et ignorante des effets du clanisme dans de petites administrations, cette description idéale s’adapte cependant sans doute assez bien au profil que le Président a recherché à travers cette nomination disruptive. Il y a toujours des fonctionnaires parlementaires au sein du service juridique, mis à disposition, donc sans lien hiérarchique avec leur corps d’origine et pris en charge financièrement par le Conseil. En outre, alors que le collège a souvent comporté en son sein un spécialiste technique des procédures parlementaires, par la présence d’un ou une secrétaire générale, cette nomination permettra de compenser leur absence actuelle. Si l’on peut aussi indiquer que les fonctions de Catherine Leroy à la questure sont plus éloignées de ses nouvelles missions, ceci n’a pas empêché certains titulaires de ce poste, comme Xavier Roques, de manifester un grand intérêt pour les sujets juridiques et d’apporter à la doctrine. Sans doute, le choix du Président s’est-il exercé en faveur d’une personne apte à assurer la gouvernance des services. Mais rien ne permet a priori de douter que Catherine Leroy dispose de l’expérience, du bagage juridique et des qualités intellectuelles propres à lui permettre de s’adapter au plus vite à l’ensemble de ses nouvelles missions.

Quels sont les risques ?  

Le Conseil constitutionnel va être soumis à une vigilance accrue, mais la critique est indissociable de l’activité juridictionnelle, et il est sain qu’elle s’exerce tant les décisions du Conseil sont devenues importantes en termes de régulation juridique et pour l’équilibre des institutions. Il serait absurde, et très dommageable, qu’une guerre institutionnelle s’établisse entre les deux ailes du Palais royal. Il serait tout aussi problématique que la jurisprudence constitutionnelle devienne aléatoire et changeante.

L’autorité de la chose jugée est un des premiers fondements de l’état de droit, la juridiction devra maintenir une ligne jurisprudentielle à la fois stable et prévisible tout en imprimant les infléchissements que dictent les changements de circonstances de fait ou que lui inspire les critiques portant sur les conséquences de sa jurisprudence. Des fluctuations erratiques, des divergences entre Conseil d’Etat et Conseil constitutionnel, ou à l’inverse l’absence de toute adaptation mettraient évidemment en question la légitimité de l’institution. Sans être une Cour suprême, le Conseil constitutionnel doit veiller à l’unité de la jurisprudence de l’ensemble des cours et tribunaux français. La nouvelle secrétaire générale devra y être attentive.