Par Pierre de Montalivet, Professeur à l’Université Paris-Est Créteil – Paris XII et Hervé Moysan, docteur en droit, directeur de la Rédaction législation de LexisNexis France

À l’occasion des élections municipales des 15 et 22 mars 2026, le centre de recherche Marchés, Institutions, Libertés (MIL) de l’Université Paris-Est Créteil et LexisNexis France ont adressé à plusieurs représentants institutionnels des collectivités territoriales un questionnaire sur la qualité du droit local afin de recueillir leurs analyse et propositions en la matière.

Les réponses apportées par les présidents Christophe Bouillon et David Lisnard, le sénateur Bernard Delcros et la ministre Françoise Gatel ainsi que l’analyse qu’en proposent les professeurs Hélène Pauliat et Charles-André Dubreuil sont publiées à La Semaine juridique Édition Administrations et Collectivités territoriales n° 9 du 2 mars 2026 et librement accessibles ici. Ce dossier est complété notamment d’une étude générale de Cédric Groulier sur ce thème dans le numéro de la Semaine juridique Edition Générale n° 10 du 9 mars.

Le présent article présente cette initiative ainsi qu’un certain nombre de réflexions sur la question de la qualité du droit local, rarement abordée dans toutes ses dimensions.

Pourquoi la question de la qualité du droit local mérite-t-elle d’être posée ? 

L’insuffisante qualité du droit national est aujourd’hui unanimement déplorée, dans ses différentes dimensions que sont l’inflation normative, l’instabilité législative et la complexité technique. En comparaison, le droit local constitue un angle mort de la réflexion sur l’insécurité juridique. On entend cette expression dans un sens large : le « droit local » désigne à la fois le droit applicable aux collectivités territoriales et le droit produit par ces dernières. Si les récriminations des collectivités territoriales vis-à-vis des contraintes normatives qui pèsent sur elles révèlent les défauts du droit qui leur est applicable, la question de la qualité des actes qu’elles adoptent est peu évoquée dans le débat public, alors qu’elle concerne plus quotidiennement les citoyens et administrés. 

Dans ces conditions, il semblait à la fois intéressant et utile de questionner cette dimension de la qualité du droit, en particulier à la veille des élections municipales. Afin de traiter cette question dans toutes ses dimensions, tant juridique que politique, nous avons transposé la démarche que nous avions déjà adoptée en 2022 et 2024 à propos de la qualité du droit national et du droit européen, consistant à interroger des personnalités politiques puis à faire commenter leurs réponses par des membres de la doctrine (Voir deux dossiers publiés à la Semaine juridique, disponibles ici et ici, intervenus dans le prolongement du e-colloque « Changer notre culture normative » du 26 novembre 2020 , disponible ici).

Cette démarche permet de faire de la qualité du droit un sujet du débat public et politique, ce qui peut favoriser à terme le développement d’une politique publique de la qualité des normes.  

En l’espèce, devant l’impossibilité pratique d’interroger les candidats aux élections municipales ou même les plus importants d’entre eux, nous avons interrogé certains représentants institutionnels des associations de communes ainsi que certaines figures politiques nationales en charge des questions liées à la décentralisation : le président de l’association des maires de France et des présidents d’intercommunalité, David Lisnard, le président de l’association des petites villes de France, Christophe Bouillon, le président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation, Bernard Delcros, ainsi que la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, Françoise Gatel. 

Le droit local est-il affecté par la même insécurité juridique que les autres normes ? 

La question se pose en réalité très différemment pour le droit national applicable aux collectivités territoriales et pour le droit produit par ces dernières.  

Les difficultés posées par le premier font l’objet d’un constat unanime, qu’expriment les réponses à notre questionnaire. L’inflation des normes législatives et réglementaires et la précision de certaines dispositions constituent des contraintes lourdes pour les collectivités, particulièrement les plus petites. À titre d’exemple, comme le rappelle le Président de l’association des maires de France, le Code général des collectivités territoriales a triplé de volume en 20 ans, de 2002 à 2022. C’est le constat d’un rapport d’information déposé en 2023 auprès du Sénat et intitulé « Normes applicables aux collectivités territoriales : face à l’addiction, osons une thérapie de choc ! » (voir pages 6 et 7).

Le droit produit par les collectivités territoriales, s’il dépend des normes nationales, ne soulève pour autant pas les mêmes difficultés en termes d’inflation ou d’instabilité. En revanche, les conditions de son élaboration conduisent davantage à interroger la légalité de certains actes ou leur accessibilité. 

Dans ces conditions, quelles sont les voies d’amélioration de la qualité du droit local ? 

Des initiatives intéressantes ont déjà été lancées pour lutter contre l’inflation et la complexité du droit applicable aux collectivités territoriales : par exemple, la Charte de simplification des normes signée en 2023 entre le Sénat et le Gouvernement, les « Roquelaure de la simplification » d’avril et décembre 2025 organisés par les ministres successifs de l’aménagement du territoire et de la décentralisation ou encore le « méga-décret » de simplification annoncé par le Premier ministre au Congrès des maires de novembre 2025 et publié au JORF du 21 février 2026. 

Au-delà de ces avancées, les acteurs institutionnels interrogés insistent pour leur part sur le renforcement du Conseil national d’évaluation des normes, la généralisation des études d’options, l’association accrue des collectivités territoriales à l’élaboration des textes ou encore l’extension du pouvoir réglementaire local.  

En ce qui concerne le droit produit par les collectivités, la formation des élus et des agents, l’allègement du contrôle de légalité, le dialogue de confiance avec l’État, la généralisation de la publication électronique des actes, la simplification des actes locaux, les démarches de mutualisation et enfin le recours à l’intelligence artificielle sont vus comme autant de moyens de favoriser l’accessibilité, l’intelligibilité et la légalité des normes.  

Il reste que, ici comme ailleurs, l’amélioration de la qualité du droit ne peut passer que par une volonté politique et administrative forte et, comme le souligne la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, une « culture partagée de la qualité normative ».