Par Jean-François Lafaix, Professeur à l’Université de Strasbourg 

Pourquoi réformer la politique immobilière de l’État ? 

La gestion des immeubles de l’État est régulièrement critiquée (Cour des comptes, La politique immobilière de l’Etat ; Commission des finances de l’Assemblée nationale, Rapport sur les défis et stratégies pour une gestion durable et optimisée du patrimoine immobilier de l’État). Elle se caractérise principalement par la propriété de l’État sur la majorité des biens affectés à ses services, une gestion par les ministères affectataires et une mise à disposition gratuite pour les services utilisateurs. Cette organisation comporte (ou n’empêche pas) différents défauts : une mauvaise connaissance du parc immobilier, une sous-occupation par rapport au standard souhaité, une faible mutualisation et un sous-investissement.

Confrontées aux enjeux budgétaires et climatiques contemporains, cette organisation apparaît inadaptée. Le parc immobilier utilisé par l’État et ses établissements publics représenterait plus de 96 millions de mètres carrés de surface bâtie et plus de 42 000 km² de terrains non bâtis (v. le rapport de M. Th. Cazenave). La rénovation énergétique des bâtiments impliquerait 142 milliards d’euros d’investissements sur la période 2024-2051 (Cour des comptes, rapport préc., p. 84). En l’état des finances françaises, cette situation incite à ne réaliser un tel investissement que pour des biens qui sont véritablement utiles aux services de l’État et donc à réduire le parc au maximum, afin d’alléger mécaniquement l’investissement et d’engendrer des ressources pour le financer.

La proposition de loi renverse donc l’organisation actuelle. Elle sépare le propriétaire et l’utilisateur, centralise la gestion confiée à une entité propriétaire spécialisée et rend l’utilisation payante pour les services de l’État ou des autres personnes publiques. Pour cela, elle crée un établissement public national à caractère industriel et commercial, dénommé « Établissement public immobilier et foncier de l’État », auquel des biens immobiliers relevant du domaine privé ou du domaine public de l’État (dont la liste est fixée par décret) peuvent être transférés en pleine propriété et à titre gratuit. « Le périmètre visé concernerait en priorité les immeubles de bureaux et les locaux d’activité de l’État, soit près de 20 millions de mètres carrés sur les 96 millions de mètres carrés propriété de l’État » (v. le rapport Cazenave, p. 34).

Une séparation de la propriété et de l’utilisation des immeubles serait-elle plus efficace ?  

Une réduction du parc semble possible pour plusieurs raisons. Le « ratio d’occupation » peut être amélioré et la mutualisation des biens entre les services de l’État peut être plus fréquente. Cela devrait permettre de libérer des bureaux et de les céder tout en répondant aux besoins actuels des utilisateurs. Par ailleurs, afin d’inciter ceux-ci à se contenter de ce qui est nécessaire au bon fonctionnement des services et à la conduite des politiques publiques dont ils ont la charge, il est prévu qu’ils supportent un loyer.

Afin d’atteindre cet objectif, la proposition organise une séparation entre le propriétaire et les utilisateurs. De cette façon, le propriétaire peut se concentrer sur la gestion, la rénovation et la valorisation. Il ne doit pas arbitrer entre rénovation et valorisation, d’une part, et exécution d’une autre politique publique, d’autre part. Le propriétaire aura aussi une vue d’ensemble de ce patrimoine puisque sa gestion ne sera plus assurée par différents ministères souvent perçus comme fonctionnant en silos. Cette spécialisation pourrait aussi favoriser une montée en compétences, tant en termes d’efficacité de gestion que de services aux utilisateurs. Plusieurs amendements ont d’ailleurs introduit des objectifs de gestion « afin de concourir au maintien du service public dans les territoires ainsi qu’à la préservation des conditions de travail des agents et des conditions d’accueil du public » et de « garantir et d’améliorer les conditions de travail des agents publics dans l’ensemble de sa gestion immobilière ».

Cette réforme s’appuie sur des expériences étrangères jugées satisfaisantes. Mais les conditions de succès et les coûts de cette réforme doivent aussi être pris en compte. Une réforme d’une telle ampleur aura un coût initial de mise en œuvre et augmentera les coûts de transaction liés aux rapports conventionnels entre le propriétaire et les utilisateurs. Elle « rigidifie » aussi, selon la Cour des comptes (rapport préc., p. 92), les coûts des utilisateurs en raison des loyers, d’autant plus que l’établissement se trouvera en position quasi-monopolistique. Enfin, si la centralisation de la gestion immobilière peut convenir à des administrations homogènes, elle peut être moins efficace en présence d’administrations différenciées et décentralisées, a fortiori si le personnel de l’établissement n’est pas assez nombreux et présent localement. C’est pourquoi la Cour des comptes conseillait de mettre en œuvre une telle réforme progressivement. Pourtant, la volonté des députés semble plutôt favorable à une action rapide permettant au nouvel établissement d’atteindre une taille critique. Cette entité devra financer des investissements très importants grâce aux loyers, aux revenus tirés des cessions, voire en recourant à l’emprunt, y compris sous forme de crédit-bail ou de contrats de travaux à paiement différé. Le nouveau propriétaire pourrait donc se montrer exigeant envers les services utilisateurs, limitant leur autonomie et l’efficacité de leur mission propre. Il pourrait aussi préférer des cessions à court terme, plutôt que des stratégies de valorisation à moyen et long termes.

Le statut des immeubles transférés est-il modifié ?

Le nouvel établissement public étant, comme l’État, une personne publique, le statut des biens cédés par l’État ne sera pas directement affecté. Le régime de la propriété publique s’y appliquera, interdisant toute cession à un prix inférieur à la valeur réelle des biens, qui demeureront également insaisissables. Une partie de ces biens restera dans le domaine public ou y entrera. Autrement dit, les garanties légales des exigences constitutionnelles relatives à la continuité des services publics seront conservées par l’intermédiaire de ces régimes protecteurs. La proposition de loi a d’ailleurs été amendée afin que les biens loués le soient « dans des conditions permettant de garantir la continuité du service public » (art. 1^er, IV).

Ce statut pourrait changer si une partie des biens (lorsqu’ils sont dans le domaine privé) sont cédés aux filiales du nouvel établissement public tout en restant (éventuellement) affectés aux services publics. Les garanties attachées à la propriété publique ne seraient alors plus applicables.

Il faudra aussi veiller à que les cessions des biens transférés à l’établissement public ou ses filiales restent soumises aux obligations de publicité et mise en concurrence s’imposant à l’État (CGPPP, art. R. 3211-2). Cela est d’autant plus important si l’établissement est appelé à réaliser un nombre significatif de cessions.

La réforme devrait aussi conduire à privatiser les relations entre le nouveau propriétaire et les utilisateurs. En effet, lorsqu’un établissement public tient de la loi la qualité d’établissement public industriel et commercial, les litiges nés de ses activités relèvent de la compétence de la juridiction judiciaire, à l’exception de ceux relatifs à celles de ses activités qui, telles la réglementation, la police ou le contrôle, ressortissent par leur nature de prérogatives de puissance publique. Par conséquent, sauf lorsque l’utilisation du domaine public est en cause (CGPPP, art. L. 2331-1), les contrats de location du domaine privé conclus par l’établissement seront, en principe, des contrats de droit privé et le juge judiciaire sera compétent en cas de litige. La gestion immobilière ne sera donc plus administrative et interne à l’État, mais médiatisée par des conventions de droit privé. Compte tenu de l’ampleur des transferts et des locations, il s’agit d’une transformation profonde qui pose la question du contenu des conventions. Mais si un régime spécifique est finalement prévu pour les baux et/ou si les clauses des contrats sont exorbitantes, notamment celles relatives à la continuité du service public, les conventions pourraient relever d’un régime de droit public. Il en irait de même, sauf pour les conventions avec les filiales, si les baux entre l’établissement public et les utilisateurs publics ne font pas naître entre eux que des rapports de droit privé, en raison de l’affectation de l’immeuble au service public.