Pétition contre la loi Duplomb : quelle place pour la participation citoyenne ?
L’exceptionnel soutien apporté à la pétition contre la « loi Duplomb » a conduit l’Assemblée nationale à mettre en œuvre la procédure d’examen et de débat prévue par son règlement et invite à s’interroger sur la place de la participation citoyenne en régime représentatif.
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Par Georges Bergougnous, Ancien Directeur du service des affaires juridiques de l’Assemblée nationale, Docteur en droit et Chercheur associé à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne
Quelles suites ont été réservées à la pétition contre la « loi Duplomb » ?
Le succès de la pétition, déposée au mois de juillet dernier sur le site de l’Assemblée nationale et qui a recueilli en quelques semaines plus de deux millions de signatures, a révélé l’actualité d’une procédure qui semblait tombée en désuétude et concurrencée par d’autres formes d’interpellation de la représentation nationale. Les mécanismes introduits par la réforme du règlement de l’Assemblée nationale en 2019, et tout d’abord la mise en ligne de celles dépassant les 100 000 signatures authentifiées via France Connect, ont contribué à assurer sa visibilité et conduit les députés à mettre en œuvre les suites procédurales jusqu’alors inappliquées. Renvoyée, en application de l’article 148 du règlement, à la commission compétente – en l’espèce celle des affaires économiques – cette dernière a décidé au mois de septembre, au vu de la mobilisation exceptionnelle qu’elle a suscitée, de procéder à son examen. Celui-ci a eu lieu au mois de novembre sur le rapport de deux de ses membres, appartenant respectivement aux groupes RN et LFI, le bureau de la commission ayant considéré qu’il importait de « disposer de deux points de vue opposés ou complémentaires ». A la demande de la commission et des quatre groupes politiques de gauche, la conférence des présidents a décidé le 12 novembre que ce rapport, qui reproduit le texte de la pétition et le compte rendu de ses débats conformément à l’article 148, serait soumis à une discussion en séance publique, comme cela est possible pour les pétitions ayant recueilli plus de 500 000 signatures. Constituant une première, ce débat, organisé en semaine de contrôle le mercredi 11 février, après les questions au Gouvernement et dans un hémicycle plutôt clairsemé, a permis au gouvernement ainsi qu’à tous les groupes politiques de s’exprimer et de poser selon leur importance numérique une ou deux questions.
Une pétition constitue-t-elle un substitut à l’initiative législative ?
Non. Si le séquencement de son examen – désignation de rapporteurs, examen en commission, publication d’un rapport, discussion en séance publique- est calqué sur la procédure parlementaire « classique », il s’en distingue cependant clairement, aussi bien en commission qu’en séance, par l’absence de vote exprimant la position des parlementaires. La pétition, comme ses suites, ne doit pas être confondue avec une forme d’initiative législative, même si son contenu tend à l’abrogation d’une loi. En l’espèce, la loi a poursuivi parallèlement son chemin : elle a fait l’objet d’une saisine du Conseil constitutionnel qui en a censuré une des dispositions les plus contestées (décision n° 2025-891 DC du 7 août 2025) et a ensuite été promulguée amputée de cette disposition. L’auteur de la proposition initiale a alors déposé un nouveau texte, non encore examiné, mais qui a donné lieu à une nouvelle pétition recueillant aujourd’hui plus de 200 000 signatures, tandis que plusieurs députés ont de leur côté déposé une proposition de loi tendant à abroger la loi.
Certes, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 et la loi organique du 6 décembre 2013, peut être organisé un referendum d’initiative partagée (RIP), permettant de soumettre au vote populaire une proposition de loi soutenue par un cinquième des parlementaires et un dixième des électeurs portant sur une matière pouvant faire l’objet d’un referendum législatif. Toutefois, ses conditions de mise en œuvre sont particulièrement exigeantes – ne seraient-ce que les plus de 4,9 millions d’électeurs nécessaires pour l’initier –, d’autant plus que le Conseil constitutionnel s’est montré particulièrement vigilant – certains diront réticent – sur ses conditions de recevabilité. Au demeurant, une consultation de ce type ne pourrait avoir lieu pour faire droit à la pétition dont l’objet était d’abroger la « loi Duplomb », puisqu’un RIP ne peut avoir pour but l’abrogation d’une loi adoptée depuis moins d’un an. Le referendum ne doit pas en effet devenir « une arme de contestation d’une nouvelle législation et pour ainsi dire d’obstruction du travail du législateur », comme l’écrivait le rapporteur de la révision constitutionnelle à l’Assemblée nationale. C’est d’ailleurs pour cela que le Président de la République ne peut soumettre la proposition – dans l’hypothèse où, recevable, elle recueillerait ensuite le soutien de 10% des électeurs – qu’à la condition que les assemblées se soient abstenues non pas de l’adopter, mais bien seulement de l’examiner. Le Constituant n’a pas voulu que le RIP vienne concurrencer le législateur, mais seulement pallier son inaction.
Quelle place peut-alors être réservée à la participation citoyenne dans le régime représentatif ?
Pour répondre à une demande d’association plus étroite des citoyens au débat public, qui ne saurait se résumer à leur participation aux élections, plusieurs mécanismes ont été envisagés ou d’ores et déjà mis en œuvre.
Ainsi, le projet de loi constitutionnelle déposé en 2019, mais jamais examiné, prévoyait de substituer au Conseil économique et social et environnemental (CESE) un Conseil de la participation citoyenne, qui serait chargé d’organiser la consultation du public afin d’éclairer le Gouvernement et le Parlement sur les enjeux économiques, sociaux et environnementaux des décisions des pouvoirs publics, de réunir des conventions de citoyens tirés au sort ou de recueillir et traiter les pétitions en leur offrant un débouché parlementaire. C’est au demeurant au CESE, dont une loi organique a redéfini les missions en 2021, qu’a été confiée l’organisation des trois consultations citoyennes qui ont été tenues depuis 2020 à l’initiative de l’Exécutif.
Mais le Parlement, ne saurait être absent de ce mouvement et il a mis en œuvre des instruments propres à assurer la participation citoyenne en démocratie représentative. Outre la rénovation de la procédure des pétitions dans ses règlements, les deux assemblées ont établi des mécanismes de consultation citoyenne.
Ainsi, à l’Assemblée nationale, les instances internes, telles que des missions d’information de la conférence des présidents, des commissions permanentes, d’enquête ou des affaires européennes, ont procédé à de telles consultations. Au Sénat, qui assure la représentation des collectivités territoriales, une plateforme en ligne permet aux élus locaux de « partager la réalité et le quotidien des territoires avec les sénateurs » et de recueillir l’avis des élus locaux sur les sujets auxquels s’intéresse cette assemblée.
S’inscrivant dans le cadre des activités d’information des assemblées, le résultat de ces consultations a vocation à être pris en compte lorsqu’elles sont appelées à légiférer, sans pour autant qu’il s’agisse d’associer directement les citoyens aux travaux législatifs, ce qui nécessiterait a minima une modification constitutionnelle.
Demeure la question de la fiabilité de ces consultations, afin d’éviter qu’elles ne soient monopolisées ou détournées par des groupes de pression ou des minorités agissantes, et qu’on ne lâche la proie pour l’ombre : la démocratie réelle au profit d’une démocratie virtuelle.
