Par Philippe Billet, Professeur de droit public à la Faculté de droit de l’Université Jean Moulin – Lyon 3., Directeur de l’Institut de droit de l’environnement de Lyon

Pourquoi le Conseil constitutionnel a-t-il censuré la première « loi Duplomb » ?

Le Conseil constitutionnel a censuré partiellement la loi visant à lever les contraintes à l’exercice du métier d’agriculteur (dite « loi Duplomb ») en ce qu’elle permettait qu’un décret définisse une possible dérogation à l’interdiction de l’utilisation de certaines substances insecticides de la classe des néonécotinoïdes (employées principalement pour le traitement antiparasitaire des betteraves sucrières, noisettes, cerises…). Se fondant sur les articles 1er (droit à un environnement sain), 2 (devoir de prendre part à la préservation et à l’amélioration de l’environnement) et 6 (principe de conciliation) de la charte constitutionnelle de l’environnement, il rappelle le principe selon lequel, s’il est loisible au législateur de modifier des textes antérieurs ou de les abroger, y compris en leur substituant d’autres dispositions, il « ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l’article 1^er de la Charte de l’environnement. ». Toutefois, « les limitations portées par le législateur à l’exercice de ce droit ne sauraient être que liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et doivent être proportionnées à l’objectif poursuivi » (§ 73 et 74). Le Conseil constitutionnel sanctionne cependant le dispositif dérogatoire du fait de sa généralité et de sa généricité, qui permet en effet « d’accorder une dérogation à l’interdiction d’utilisation de ces produits pour toutes les filières agricoles, sans les limiter à celles pour lesquelles le législateur aurait identifié une menace particulière dont la gravité compromettrait la production agricole. », n’impose pas « que la dérogation soit accordée, à titre transitoire, pour une période déterminée », nonobstant le fait que la dérogation « peut être décidée pour tous types d’usage et de traitement, y compris ceux qui, recourant à la pulvérisation [qui] présentent des risques élevés de dispersion des substances. ». Ce n’est donc que parce que le législateur a permis de déroger « dans de telles conditions » à l’interdiction de ces produits ou autres substances assimilées que le dispositif est censuré (CC, déc. n° 2025-891 DC du 7 août 2025, JO : 12 août 2025, texte n° 6). Le caractère relatif de l’invalidation fixe sans ambiguïté les conditions de constitutionnalité d’une telle dérogation, s’apparentant à une invitation à une session de rattrapage.

La proposition de loi « Duplomb 2 » répond-elle réellement aux exigences constitutionnelles ?

L’initiateur du premier texte va se saisir de cette opportunité et déposer une proposition de loi « visant à atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d’éviter la disparition de certaines filières agricoles » (Doc. Sénat n° 330, 30 janv. 2026).  Il s’agit de tenir compte des pistes de remédiation ouvertes par le Conseil constitutionnel afin de « permettre à certaines filières agricoles de faire face aux graves dangers qui menacent leurs cultures, afin de préserver leurs capacités de production et de les prémunir de distorsions de concurrence au niveau européen. », tout en s’appuyant sur les résultats d’un rapport de l’Inrae « sur les alternatives existantes à l’usage d’insecticides néonicotinoïdes pour protéger les cultures » (oct. 2025), rapport dont les conclusions sont loin d’être partagées dans la communauté scientifique. Quoi qu’il en soit, l’artifice ne trompera que qui s’abstient d’une lecture attentive de ce rapport (154 pages tout de même), car s’il est fait état de ce qu’il conclut que « La lutte chimique reste pour le moment le seul levier réellement efficace mais il repose sur un usage déraisonnable des pyréthrinoïdes. C’est ce qui conduit la filière à demander l’usage dérogatoire pendant une période de transition de l’acétamipride » (p. 53), afin de justifier une dérogation, l’exposé des motifs de la proposition de loi omet de rappeler que cela ne vise que les seules noisettes et non les deux autres fruits objets de la disposition.

Si le nouveau dispositif proposé prend acte des orientations données par le Conseil constitutionnel dans sa décision 2025-891 DC, il omet toutefois certains éléments de nature à faire douter de sa constitutionnalité.

S’agissant d’une dérogation admise par la loi, opposant les intérêts d’une filière agricole à la santé et à l’environnement, ces données devraient être d’interprétation stricte, avec un réel encadrement des critères justifiant une dérogation, afin de permettre un jeu objectif de pesée globale des intérêts. Or, les termes employés sont pour le moins ambigus et ouvrent la voie à une interprétation plurielle à la discrétion du pouvoir réglementaire, situation censurée par le Conseil constitutionnel (eg Déc. n° 85-191 DC du 10 juillet 1985 relative à la loi portant diverses dispositions d’ordre économique et financier).  Que faut-il ainsi entendre par « faire face à une menace grave compromettant la production de betteraves sucrières » ?  « Solutions manifestement insuffisantes » (PPL, art. 1^er) ? Par « indisponibilité nouvelle d’un produit phytopharmaceutique menaçant gravement la production de betteraves sucrières » (PPL, art. 2) (dans le même sens, PPL, art. 3). Le législateur sait pourtant apporter les précisions nécessaires pour éviter les atteintes excessives et difficilement contrôlables à la propriété, comme il le fait dans le cadre du régime des terres incultes et manifestement sous-exploitées » en fixant les éléments de comparaison (C. rur., art. L. 125-1). Il devrait en être – plus encore – de même pour les atteintes à la santé et l’environnement. De la même façon, le principe de précaution de l’article 5 de la charte ne peut pas se satisfaire d’une disposition qui prévoit qu’un rapport public relatif à l’application de la dérogation décrive ses conséquences, notamment environnementales, là où l’on s’attendrait à une analyse amont des « effets indésirables » des produits en cause, avant même leur utilisation, la dérogation ne pouvant pas constituer une expérimentation de plein champ.

L’argument de la concurrence européenne peut-il justifier une dérogation élargie ?

Le fait que d’autres pays admettent des dérogations à l’utilisation des produits considérés ne saurait constituer un argument : comme l’a souligné le rapporteur public dans ses conclusions sous l’arrêt UIPP « c’est le dilemme propre à tout effort de protection d’un bien commun : l’effort de chacun peut être vain si les autres n’y participent pas, mais il est néanmoins nécessaire que certains commencent à s’engager pour que le bien commun soit protégé. » (CE, 7 nov. 2019, n° 433460, Union des industriels de la protection des plantes). Si on peut admettre la légitimité de l’argument recourant à l’article L. 1A du code rural et sa terminologie valorisante de l’agriculture (intérêt général majeur, intérêt fondamental de la nation), il ne faut pas oublier qu’il appartient au législateur d’assurer la conciliation avec l’exercice de la liberté d’entreprendre des objectifs de valeur constitutionnelle que sont la protection de la santé publique et celle de l’environnement, patrimoine commun des êtres humains (CC, déc. n° 2019-823 QPC du 31 janvier 2020, UIPP). En l’état, la proposition de loi est loin d’y satisfaire, faute de garde-fous.