Par Nicolas Vergnet, Professeur à Aix-Marseille Université

L’augmentation du prix des carburants génère-t-elle véritablement une « cagnotte fiscale » ?

La fiscalité du carburant se compose essentiellement de deux prélèvements : l’accise sur les énergies, qui correspond à un montant fixe par litre, et la TVA, calculée selon un pourcentage du prix, accise comprise (la « taxe sur la taxe », abondamment évoquée dans le débat public). Si l’augmentation des prix à la pompe n’a pas d’effet sur l’accise perçue sur chaque litre, elle entraîne mécaniquement celle de la TVA. D’où l’intuition d’une « cagnotte ».

D’un point de vue strictement budgétaire pourtant, cette cagnotte n’existe pas. Le budget de l’État ne connaît aucune ligne « TVA sur le carburant », seulement un montant unique pour tout le produit de cet impôt, sur le carburant, l’alimentation ou les services. Ce n’est pas une imprécision mais l’application du principe d’universalité, en vertu duquel « [l]’ensemble des recettes assur[e] l’exécution de l’ensemble des dépenses » (art. 6 de la LOLF). L’argent des impôts n’a pas d’odeur, surtout pas celle du gazole.

Ce principe rejoint une évidence de bon sens paysan. Un ménage dont le plein coûte 50 euros de plus a deux solutions. Soit il paie, et dépense 50 euros de moins ailleurs, ce qui prive l’Etat d’une TVA sur ces achats à peu près égale (selon les taux) à celle qu’il a gagnée à la pompe. Soit il roule moins, et c’est l’accise, fixe par litre, qui rapporte moins, tandis que le surplus de TVA fond avec les volumes. Dans les deux cas, l’État prélève davantage sur certains biens et moins sur d’autres, seul comptant le solde de l’ensemble.

Il est certes possible d’estimer la TVA payée par les automobilistes, et Bercy publie un état des recettes liées aux carburants (accise déclarée et TVA reconstituée à partir des volumes et des prix). Mais au 20 septembre, le surplus de 710 millions de TVA par rapport à l’an dernier était plus qu’effacé par 1117 millions d’accise en moins, soit 407 millions de recettes perdues parce que les Français roulent moins. Il n’y a donc rien à rendre.

Peut-on décider, dans la loi de finances, de rendre un surplus qui n’existe pas encore ?

Le Gouvernement ne prétend pas le contraire et la « règle d’or » ne vise pas les recettes de 2026, définitivement perdues, mais celles de 2027 et des années suivantes. La loi de finances peut-elle pour autant fixer par avance l’emploi d’une recette hypothétique ?

Le droit budgétaire appelle le fléchage d’une recette vers une dépense une « affectation ». Or, le principe d’universalité a précisément un corollaire de non-affectation, qui interdit de réserver le produit d’un impôt à certaines dépenses. Pourquoi ? Parce qu’une administration vivant d’un impôt affecté dépenserait au rythme de la recette et non de ses besoins, et surtout parce que le Parlement doit délibérer chaque année de l’emploi de la totalité des ressources, ce qui suppose que rien ne soit réservé d’avance. Les exceptions existent, mais le Conseil constitutionnel rappelle, à propos des comptes d’affectation spéciale, que le législateur organique « a entendu limiter les possibilités de dérogation au principe de non-affectation » (décision n° 2005-530 DC).

La question du fléchage des surplus des impôts des automobilistes a d’ailleurs déjà été tranchée dans la même décision. Née en 1999-2000, la « querelle de la cagnotte » ressurgit à l’automne 2004 à propos des surplus pétroliers. Pour y mettre fin, la loi organique du 12 juillet 2005 prévoit que chaque loi de finances arrête « les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toutes natures établies au profit de l’État » (art. 34, I, 10° de la LOLF), règles « destinées à améliorer la gestion des finances de l’État » et qui « tendent à renforcer l’information du Parlement » (décision n° 2005-517 DC). Depuis, les lois de finances affectent par avance les surplus éventuels à la réduction du déficit. Dès l’automne 2005 pourtant, la flambée du baril fait promettre au Gouvernement de rendre la cagnotte en prévoyant que « les éventuels surplus de recettes des impositions de toute nature portant sur les produits pétroliers peuvent être utilisés pour financer des dépenses » (LF pour 2006).

Le Conseil a censuré cette proposition d’office (les requérants ne l’avaient pas même contestée) pour deux motifs : les surplus au sens de la LOLF sont ceux « susceptibles d’être constatés en fin d’exercice en retranchant au produit de l’ensemble des impositions de toutes natures établies au profit de l’État le total prévu par la loi de finances initiale » (notion globale, donc) et que le législateur organique « n’a pas entendu permettre que des règles spécifiques soient prévues pour l’utilisation du surplus constaté à partir d’une catégorie particulière de recettes », la fiscalité pétrolière n’y échappant pas « quelles que soient les caractéristiques de cette dernière » (décision n° 2005-530 DC).

Ainsi, en 2006, les surplus des impositions pétrolières pouvaient être « utilisés pour financer des dépenses » et, en 2027, ce même surplus, cette fois défini comme « le surplus potentiel de taxes sur les carburants (TVA + accise) », devrait être « neutralisé et fléché vers des dispositifs d’aides ». Le découpage par catégorie de recettes est donc assumé jusque dans le vocabulaire. L’on peine à voir, face au même objet, au même découpage par catégorie de recettes et à une même destination, les raisons pour lesquelles la solution serait différente.

Alors pourquoi l’écrire quand même ? La réponse se trouve peut-être dans le commentaire officiel de la décision de juillet 2005, qui affirmait que la règle des surplus entendait « régler la querelle dite de ‘la cagnotte’ » en formalisant dans la loi « ce qui aurait pu constituer un engagement politique de début d’exercice ». Or, un amendement du Gouvernement, contrairement à un projet de loi, échappe à l’avis du Conseil d’État, et la loi de finances est promulguée fin décembre. On y verrait presque l’ambition d’un bénéfice politique pris en septembre, dont la censure éventuelle n’arriverait qu’entre Noël et le jour de l’An, soit très exactement la chronologie de 2005.

Et si l’on voulait vraiment rendre le surplus, comment faire ?

Toucher à la TVA est d’abord exclu car le droit européen impose un taux normal « qui est le même pour les livraisons de biens et pour les prestations de services » (dir. 2006/112/CE) et ne permet les taux réduits que pour les catégories de l’annexe III, où le carburant routier ne figure pas. Un surplus de TVA ne se rend donc jamais en baisse de TVA.

Une première solution serait de baisser l’accise d’autant que la TVA a augmenté. C’est la « TIPP flottante » de 2000-2002, qui corrigeait les tarifs d’un montant égal à la TVA sur la hausse lorsque le cours du Brent variait (le seul mécanisme automatique jamais pratiqué). Son bilan n’est pas reluisant : 2,7 milliards d’euros de recettes perdues entre octobre 2000 et juillet 2002 pour une baisse de 2 centimes, invisible quand les prix ont varié de 15 centimes sur la période et diffèrent de 10 centimes d’un réseau à l’autre. Supprimée en 2002, elle a été refusée à chaque flambée depuis. Surtout, la hausse actuelle tient moins au brut (autour de 100 dollars) qu’au raffinage, dont la marge européenne a été multipliée par près de sept depuis février. Une formule indexée sur le Brent n’aurait donc guère d’effet, et l’asseoir sur le prix HT des produits raffinés reviendrait, pour l’État, à compenser sur ses propres recettes la marge des raffineurs, c’est-à-dire à la subventionner.

Une deuxième solution consisterait à jouer sur la dépense. C’est ce que fait déjà l’indemnité « grands rouleurs », créée par simple décret, pour laquelle l’État a donc rendu de l’argent sans qu’aucune loi nouvelle n’ait été nécessaire. La règle d’or n’est donc pas nécessaire pour rendre, seulement pour le dire. Et si l’on tient à l’automaticité, il suffit d’indexer le barème d’une aide sur un prix moyen constaté, c’est-à-dire consentir une dépense à paramètre, hors de la notion de « surplus » de la LOLF et donc hors de portée de la censure de 2005. C’est probablement ce que l’amendement contiendra, quoique Matignon ait promis une restitution « à la pompe », ce qui ne se conçoit que par l’accise et ramène à la TIPP flottante. Auquel cas la « règle d’or » n’aura de la règle des surplus que le vocabulaire, et le précédent de 2005 ne lui sera pas opposable. S’il reprend au contraire la logique d’un surplus par catégorie de recettes, la censure l’attend probablement.

Restent deux idées de la présentation gouvernementale. S’agissant d’abord de l’automaticité, il faut observer qu’un surplus ne se constate qu’en fin d’année, une fois les impôts encaissés et comparés à la prévision, alors qu’une aide se verse au moment où les prix montent. On ne redirige pas en octobre une somme encore inconnue. Soit l’État la verse sans attendre, sur ses crédits ordinaires, soit il attend le surplus, et l’aide arrive la crise passée. Seule une loi de finances rectificative peut d’ailleurs modifier en cours d’année l’emploi des surplus. S’agissant des régions ensuite, « également bénéficiaires de ces recettes », leurs fractions d’accise compensent pour l’essentiel des transferts de compétences (hors la majoration qu’elles votent elles-mêmes), et leur niveau est garanti par l’article 72-2 de la Constitution (la loi de finances peut en changer le vecteur, pas en réduire le montant). Leurs fractions de TVA suivent en revanche la dynamique de l’impôt, et l’État peut en plafonner la progression, comme le proposait le projet de loi de finances pour 2026. Les régions ne rendront donc rien aux automobilistes mais l’État leur reprendra leur part d’un éventuel surplus de TVA.