Par Charles-Emmanuel Detry, Post-doctorant en droit international à la chaire d’études stratégiques du centre Thucydide, Université Paris-Panthéon-Assas

Quelles sont les dispositions de la Charte relatives aux États ennemis ?

La Charte des Nations Unies est le traité constitutif d’une organisation internationale, l’ONU, à laquelle appartiennent la quasi-totalité des États de la planète par-delà les oppositions politiques. Mais cette organisation est née de la victoire des Alliés contre les puissances de l’Axe pendant la Seconde Guerre mondiale. La conférence de Dumbarton Oaks, qui devait en jeter les bases, eut lieu d’août à octobre 1944, avant les capitulations de l’Allemagne et du Japon ; cette dernière survint après la signature de la Charte, le 26 juin 1945. Au départ, on pourrait dire qu’il s’agissait de la pérennisation institutionnelle d’une alliance autant que d’une association à vocation universelle.

Cette conception de l’ONU comme ligue contre les États agressifs n’a jamais tout à fait disparu. Par exemple, si la Suisse a attendu 2002 pour adhérer à la Charte, c’est parce qu’elle avait considéré auparavant que l’appartenance à l’ONU serait incompatible avec son statut de neutralité permanente, tel qu’il résulte de la déclaration annexée à l’acte final du Congrès de Vienne de 1815.

Cependant les anciennes puissances de l’Axe avaient elles-mêmes rejoint l’organisation : l’Italie fut admise le 14 décembre 1955, puis le Japon le 18 décembre 1956 ; le 18 septembre 1973, se fut le tour des deux Allemagne ; enfin, depuis le 3 octobre 1990 et la réunification allemande, seule la République fédérale jouit encore de la personnalité juridique et donc de la qualité de membre.

Pourtant, le texte fondateur de l’ONU porte toujours la trace du contexte de 1945 à travers trois dispositions parfois collectivement désignées comme les clauses sur les États ennemis. L’article 53 §2 définit l’État ennemi comme « tout Etat qui, au cours de la seconde guerre mondiale, a été l’ennemi de l’un quelconque des signataires de la présente Charte ». Outre l’Allemagne, l’Italie et le Japon, cela concernerait la Bulgarie, la Roumanie, la Hongrie et la Finlande, voire la Thaïlande.

Par exception à l’interdiction du recours à la force (art. 2 §4) sauf autorisation du Conseil de sécurité (chapitre VII), les clauses sur les États ennemis autorisent, par l’entremise d’organismes régionaux, les mesures qu’appellerait « la reprise, par un tel État, d’une politique d’agression » (art. 53) ; elles prévoient qu’un régime de tutelle pourra s’appliquer aux territoires détachés d’États ennemis (art. 77 §1 b.) et affirment la licéité d’une action qui serait entreprise comme suite de la guerre « par les gouvernements qui ont la responsabilité de cette action » (art. 107).

Pourquoi ces articles sont-ils invoqués aujourd’hui ?

Cela s’explique par la dégradation des relations entre la Chine et la Russie d’une part et le Japon d’autre part. La raison fondamentale en est le règlement inachevé de la Seconde Guerre mondiale en Asie. En Europe, le traité de Moscou du 12 septembre 1990 a soldé la question de l’Allemagne et mis un terme aux responsabilités que les quatre puissances signataires (États-Unis, Royaume-Uni, Union soviétique et France) se reconnaissaient sur le fondement de l’article 107 de la Charte.

Quant au traité de San Francisco du 8 septembre 1951, il a bien organisé la paix entre le Japon et les Alliés. Mais ce fut sans l’Union soviétique et la Chine communiste, en raison du soutien occidental au régime en place à Taipei, alors considéré comme le gouvernement légitime de la Chine. Le Japon renonça à la souveraineté sur Taïwan et sur les Kouriles, mais ni le destin du titre territorial sur Taïwan, ni l’étendue du titre territorial sur les Kouriles ne firent l’objet d’un accord. Si la déclaration soviéto-japonaise de 1956 et le communiqué sino-japonais de 1972 ont permis la reprise des relations diplomatiques, ils n’ont pas mis un terme à ces différends internationaux.

Au contraire, une crise diplomatique s’est ouverte l’année dernière après que la nouvelle Première ministre, Sanae Takaichi, a déclaré à la Diète qu’une invasion chinoise de Taïwan pourrait soulever le problème de la légitime défense du Japon, ce que la Chine a présenté comme une intervention dans ses affaires intérieures. En parallèle, le soutien japonais à l’Ukraine a fini par susciter, le mois dernier, une rétorsion de la Russie sous la forme d’une visite de Vladimir Poutine dans les îles que la Russie possède depuis la fin de la guerre en tant que partie méridionale des Kouriles mais que le Japon regarde comme un archipel distinct, revendiqué sous l’appellation de Territoires du Nord.

Ces tensions, qui alimentent la course aux armements dans toute l’Asie et, au Japon, le débat sur le pacifisme constitutionnel, ont vu la résurrection apparente de clauses que l’on croyait désuètes.

La Chine et la Russie peuvent-elles se prévaloir de ces clauses pour agir contre le Japon ?

Dès novembre 2025, en réaction aux propos de Sanae Takaichi, l’ambassade de Chine à Tokyo avait publié un communiqué dans lequel elle exprimait l’opinion que les clauses sur les États ennemis autorisent les membres fondateurs de l’ONU à recourir à l’action militaire sans l’autorisation du Conseil de sécurité. Le 17 août dernier, cet argument a été repris par Sergei Lavrov qui a accusé le Japon de renouer avec le militarisme ; le ministère chinois des Affaires étrangères a aussitôt exprimé son approbation. Le 10 septembre, c’est le ministère chinois de la Défense qui publiait un article d’un professeur de l’université de Wuhan contestant toute désuétude de ces dispositions.

Le 15 décembre 1995, l’Assemblée générale, « reconnaissant que, eu égard aux changements importants qui se sont produits dans le monde, les clauses relatives aux ‘États ennemis’ figurant dans les Articles 53, 77 et 107 de la Charte sont désormais dépassées », avait pourtant « exprimé l’intention d’entamer, lors de la plus proche session future qui sera appropriée, la procédure prévue à l’Article 108 de la Charte des Nations Unies en vue d’amender celle-ci » (§3) par une résolution adoptée avec trois abstentions et 155 voix favorables… dont celles de la Chine et de la Russie.

Rappelant l’adoption de ce texte, les chefs d’État et de gouvernement de l’ONU, « ayant à l’esprit la raison profonde à l’origine de la création de l’Organisation des Nations Unies et envisageant notre avenir commun » avaient réaffirmé cette décision dans le Document final du Sommet mondial de 2005 (§177). Mais formellement, la Charte ne fut jamais amendée, ce que l’on peut imputer soit à la rigidité de la procédure de révision (adoption à la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée et ratification par les deux tiers des membres de l’Organisation dont tous les membres permanents du Conseil de sécurité), soit à l’absence d’intérêt pratique… jusqu’à aujourd’hui.

La désuétude de règles de la Charte ne se borne pas à la question des États ennemis. Il en va de même, par exemple, de l’article 27 §3, qui ne fait plus obstacle à l’adoption d’une résolution du Conseil de sécurité en cas d’abstention de l’un des membres permanents. La nouvelle prétention sino-russe semble elle aussi se heurter à une pratique de la Charte qui a établi l’interprétation donnée par les parties, Chine et Russie comprises. Passé l’immédiat après-guerre, seules quelques gesticulations soviétiques avaient valu, pendant la guerre froide, une rare mention à ces clauses. Pouvait-il en aller autrement dès lors que, ayant rejoint l’ONU, les État ennemis n’en étaient plus ?

Supposerait-on néanmoins ces dispositions encore valides, qu’il resterait la question de savoir s’il est possible de parler sérieusement de la reprise, par le Japon, d’une politique d’agression. La discussion accuse ici la perversion de la conjoncture internationale : les Alliés d’hier comptant parmi les puissances les plus agressives d’aujourd’hui, la Charte a pour garants les prédateurs qu’elle a vocation à contenir ; s’en réclament en l’occurrence, par la dénonciation de l’agression japonaise du siècle dernier, un agresseur et un candidat à l’agression bien de notre époque.