Par Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, Professeur de droit public à l’Université de Brest.

Qu’est-ce que l’article 49.3 ?

L’article 49.3 de la Constitution dispose que « le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l’alinéa précédent ».

Concrètement, ce mécanisme permet au gouvernement de faire adopter un projet de loi sans passer par un vote classique à l’Assemblée nationale. En contrepartie, l’exécutif engage sa responsabilité, car les oppositions disposent de la faculté de déposer une motion de censure. Si celle-ci est adoptée, le texte est rejeté et le gouvernement renversé.

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Cet article symbolise la Vème République dans sa domestication du Parlement. Le général de Gaulle voyait en celui-ci un « mal nécessaire ». Selon lui, l’exécutif ne devait pas être dépendant des aléas parlementaires. L’inspiration du 49.3 remonte toutefois à la IVe République, notamment avec Guy Mollet, Pierre Pflimlin et Félix Gaillard, anciens présidents du Conseil des ministres. Félix Gaillard avait d’ailleurs déposé un projet de loi de révision de la Constitution de la IVe République, où figurait déjà une ébauche du futur article 49.3.

Charles De Gaulle et Michel Debré ont ainsi retenu l’idée d’un outil permettant de contraindre le Parlement sur des textes jugés indispensables par l’exécutif. Sa vocation première : éviter les coalitions d’oppositions susceptibles de bloquer l’action gouvernementale.

Ce qui avait été conçu comme une « arme ultime » est devenu, pour l’essentiel de son usage, un instrument de confort pour les gouvernements successifs. Son emploi a néanmoins été encadré avec la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 (loi n° 2008-724 de modernisation des institutions de la Ve République). Le recours à l’article 49.3 de la Constitution a été limité à un seul texte de loi par législature et sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale

Sous la Ve République, l’article 49.3 a été utilisé à 116 reprises.

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Quelles incidences le renoncement du Premier ministre à recourir à l’article 49.3 peut-il avoir sur le processus d’élaboration de la loi ?

L’annonce du Premier ministre revient à priver le gouvernement de son arme suprême. Concrètement, le chef du gouvernement se réduit désormais au rôle d’arbitre. La rédaction du budget échappe à l’exécutif pour revenir pleinement au Parlement.

Quels leviers institutionnels restent à la disposition du gouvernement pour faire adopter le budget ?

Malgré l’annonce du Premier ministre Sébastien Lecornu, certains textes permettent au gouvernement de veiller à l’adoption du budget.

Tout d’abord, l’article 38 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances précise que la préparation des projets de lois de finances relève de l’autorité du Premier ministre.

Ensuite, l’article 40 de la Constitution dispose que : « Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. » En d’autres termes, le Parlement peut déposer des propositions ou amendements qui augmentent les recettes de l’État, mais non ceux qui entraîneraient de nouvelles dépenses.

De plus, dans une volonté de discipliner le débat, le gouvernement dispose d’outils procéduraux tels que l’article 44-3 de la Constitution, qui lui permet d’activer la procédure du « vote bloqué ». Celle-ci peut être mise en œuvre aussi bien à l’Assemblée nationale qu’au Sénat. L’article précise que : « Si le Gouvernement le demande, l’assemblée saisie se prononce par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, en ne retenant que les amendements proposés ou acceptés par le Gouvernement. »

Autre levier : celui du calendrier. L’article 47 de la Constitution prévoit en effet que : « Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai de soixante-dix jours, les dispositions du projet peuvent être mises en vigueur par ordonnance. » Il est également précisé que : « Si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans un délai de quarante jours après le dépôt d’un projet, le Gouvernement saisit le Sénat, qui doit statuer dans un délai de quinze jours. »

Ces contraintes, qui semblent limiter le gouvernement, se révèlent en réalité être des outils qui le servent. Sébastien Lecornu est ainsi le premier Premier ministre à en accepter pleinement la logique et à jouer le jeu du parlementarisme.