Par Alexandre Guigue, Professeur à l’université Savoie Mont Blanc

La voie de l’ordonnance budgétaire et ses implications

Le gouvernement ne peut recourir à l’ordonnance que si le Parlement ne s’est pas « prononcé » dans un délai de 70 jours (en 2026, la date butoir est fixée au 17 décembre). Cela signifie que si la procédure arrive à son terme, que le Parlement ne rejette pas le texte de manière définitive et que le délai est écoulé, le gouvernement peut y avoir recours, mais il n’y est pas obligé. Il lui arrive, ainsi, souvent de donner plus de temps au Parlement pour qu’il approuve le texte. Mais, depuis 2024, même avec du temps supplémentaire, le Parlement n’y parvient pas, ce qui rend les débats assez vains. Que ce soit en 2024 ou en 2025, la forte division de l’assemblée et l’étirement des débats a conduit au dépassement du délai de 70 jours, offrant ainsi la possibilité au gouvernement de prendre une ordonnance. En janvier 2026, cette option a été abandonnée après avoir été sérieusement envisagée. En 2026, il est fort probable que les débats s’enlisent encore et que la condition soit réunie pour laisser le choix au gouvernement.

La particularité des ordonnances budgétaires est qu’elles sont habilitées par la constitution, ce qui les distingue par exemple des ordonnances de l’article 38 de la constitution qui font l’objet d’une habilitation législative du Parlement et qui permettent au gouvernement d’intervenir dans le domaine de la loi. Une fois prises, les ordonnances budgétaires ont une nature réglementaire. Le Secrétariat général du gouvernement suggère même qu’une loi de finances rectificative postérieure pourrait être considérée comme « ratifiant » l’ordonnance, lui conférant ainsi une valeur législative (note du SGG, août 2024). Il a aussi considéré que l’ordonnance devait nécessairement reprendre la version initiale du projet de loi de finances. Cette lecture été critiquée par plusieurs auteurs en 2025 (par exemple, Emilien Quinart sur le blog de JusPoliticum ou Dominique Roussseau pour Les Échos). Nous ne voyons pas non plus ce qui s’opposerait à ce que le gouvernement intègre des amendements qui auraient été votés par les députés, par exemple.

Avant la prise de position de Roland Lescure en 2026, l’hypothèse d’une ordonnance avait aussi été écartée par Sébastien Lecornu à l’occasion de la procédure budgétaire de 2025, le gouvernement lui préférant la loi spéciale. Sur le plan juridique, cette dernière présente au moins un avantage : celui de préserver les pouvoirs du Parlement.

L’alternative de la loi spéciale et la préservation du consentement à l’impôt

L’ordonnance budgétaire a le défaut de court-circuiter totalement le Parlement. Le gouvernement pourrait tout à fait l’assumer. Après tout, l’ordonnance est prévue par la constitution, et son adoption peut être présentée comme une sanction de l’inertie du Parlement. Mais cette voie heurte le principe du consentement à l’impôt pour lequel les révolutionnaires se sont battus en 1789. Chaque année, le Parlement donne ce consentement en adoptant l’article 1^er de la loi de finances. La loi spéciale fait de même. Par définition, l’ordonnance budgétaire ne le fait pas.

À l’inverse de l’ordonnance, la loi spéciale a tout de même l’inconvénient d’avoir un contenu limité. La constitution ne mentionnant que la perception des impôts existants, le gouvernement a dû s’appuyer sur l’imagination du Conseil d’État (avis du 9 déc. 2024) pour ajouter quelques dispositions à la loi spéciale adoptée le 20 décembre 2024, comme le prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, l’autorisation de l’emprunt et des ressources non permanentes de la Sécurité sociale. Dans ce même avis, la Haute juridiction a confirmé l’impossibilité d’indexer le barème de l’impôt sur le revenu puisque cela conduirait à augmenter les impôts existants. S’agissant des dépenses, le gouvernement ne peut ouvrir que celles qui se rapportent aux services votés (art. 47 C.). Comme un certain flou entourait la notion, le Conseil d’État est venu apporter des précisions utiles dans son avis du 9 juillet 2026, sécurisant ainsi la voie de la loi spéciale privilégiée par le gouvernement.

Fort du succès de cette voie pour les exercices 2025 et 2026, le gouvernement actuel pourrait être tenté de recommencer en 2026. Mais l’approche de l’élection présidentielle complique la situation. En janvier/février 2025 et 2026, les députés ont renoncé à faire tomber le gouvernement lorsqu’il avait eu recours à l’article 49 al.3 pour faire adopter la loi de finances. Il est possible qu’ils aient voulu ainsi éviter une année complète sous le régime des services votés. Si une loi spéciale était adoptée en décembre 2026, ces mêmes députés pourraient être tentés de s’opposer à l’adoption de la loi de finances, de renverser le gouvernement et de prolonger ainsi l’agonie jusqu’à l’élection présidentielle, c’est-à-dire pendant au moins quatre mois. Une telle stratégie serait préjudiciable pour les finances publiques du pays, puisque le gouvernement devrait se contenter de manière prolongée de ressources publiques au niveau de l’année précédente (la notion des « impôts existants », art. 45 LOLF) et ne pourrait pas peser sur la trajectoire budgétaire du pays.

Ordonnance ou loi spéciale : quelle incidence sur le maintien du gouvernement et sur les finances publiques ?

En 2024 et en 2025, la voie de la loi spéciale pouvait être perçue comme la plus prudente pour éviter la censure. L’adoption des deux lois spéciales sans opposition au Parlement conforte cette analyse. Depuis 2024, les deux gouvernements qui ont été renversés ne l’ont d’ailleurs pas été en raison du choix d’un passage par la loi spéciale. Le gouvernement de Michel Barnier a été renversé après qu’il a eu recours à l’article 49 al.3 sur le vote du projet de loi de financement de la Sécurité sociale et celui de François Bayrou a été renversé après qu’il a engagé sa responsabilité sur une déclaration de politique générale (art. 49 al.1 C). Quant au gouvernement de Sébastien Lecornu, il a même survécu à l’ensemble de la procédure budgétaire 2025-2026. En choisissant l’ordonnance, il est fort probable que n’importe lequel de ces gouvernements aurait été renversé.

Le paradoxe est que l’ordonnance budgétaire est sans doute plus favorable aux finances publiques que la voie d’une loi spéciale suivie d’une période de services votés et de l’adoption dans la douleur d’une loi de finances de compromis. On sait la situation des finances publiques françaises très préoccupante. Parmi les solutions prévues par la constitution et la loi organique relative aux lois de finances, si l’ordonnance n’est qu’une « glissière de sécurité », comme le dit le ministre, elle a au moins le mérite de mettre en œuvre un budget complet, contrairement à la loi spéciale, et cohérent, contrairement à une loi de finances dont le contenu serait ajusté pour satisfaire des groupes politiques opposés.

Il reste que rien ne semble résister à l’échéance présidentielle. Est-ce si important pour un gouvernement de se maintenir à quelques mois du scrutin ? Une ordonnance budgétaire ou une loi de finances, même complète, permettra-t-elle de redresser les finances du pays en quatre mois seulement lorsque l’on sait qu’une loi de finances rectificative viendra très probablement la revoir en profondeur au début de l’été 2027 ? Les réponses peuvent paraître évidentes. En réalité, elles dépendent aussi en partie des calculs politiques du gouvernement lui-même… à l’approche de la présidentielle, justement.