Par Didier Truchet, Professeur émérite de l’Université Paris-Panthéon-Assas 

Quelle base légale ?

Les « mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance » (dites « micas ») sont prévues par les articles L. 228-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure. Elles sont issues de la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme. Elle est l’un des textes dont on a dit qu’après la fin de l’état d’urgence déclaré lors  des attentats du 13 novembre 2015, ils l’ont « inscrit dans le droit commun ».

Le ministre de l’Intérieur peut notamment, après information du procureur de la République antiterroriste et du procureur de la République territorialement compétent, obliger des personnes soupçonnées de desseins terroristes à ne pas se déplacer pendant une durée maximale de trois mois en dehors de leur commune de résidence. Il peut aussi leur imposer de « pointer » chaque jour dans un local de police ou de gendarmerie.

Ces mesures ne sont pas juridiquement des interdictions de manifester puisque les personnes concernées peuvent le faire dans leur commune, mais sont une sorte d’assignation administrative à résidence qui les empêche de manifester ailleurs. Elles sont susceptibles de référés d’urgence et de recours au fond devant le tribunal administratif.

À noter que l’article L. 226-2 prévoit des « interdictions de paraître » dans les lieux où se déroule un « grand événement » ou un « grand rassemblement » au sens de l’article L. 211-11-1 (elles ont été très utilisées lors des Jeux olympiques de 2024).

L’usage de ces mesures pour empêcher une personne de manifester est-il légal ?

À mon avis, non.  L’article L. 228-1 dispose que les « micas » ne peuvent être prises qu’« aux seules fins de prévenir la commission d’actes de terrorisme ». Les utiliser pour empêcher une personne de participer à une manifestation hors de son lieu de résidence relève du détournement de procédure. D’ailleurs, les « micas » figurent dans un titre du CSI (« Lutte contre le terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ») distinct du titre intitulé « Ordre public » dans lequel se trouvent les dispositions relatives aux manifestations. Toutefois, il faut réserver l’hypothèse d’une personne dont le ministre prouverait qu’elle est réellement susceptible de commettre un acte de terrorisme à l’occasion d’une manifestation.

Sauf état d’urgence, seul le juge judiciaire peut interdire à une personne de participer à une manifestation, dans le cadre d’un contrôle judiciaire (art. 138, 3° bis, du Code de procédure pénale) ou à titre depeine complémentaire dans les cas prévus par l’article 431-11 du Code pénal.

Il semble en outre que le ministre ait souvent notifié sa mesure à la personne si tardivement qu’elle n’avait en pratique pas le temps d’obtenir du tribunal administratif une décision avant le début de la manifestation. Cela ajouterait une atteinte au droit à un recours juridictionnel effectif aux atteintes à la liberté d’aller et de venir, à celle de manifester et au « droit d’expression collective des idées et des opinions » selon l’expression du Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2019-780 DC du 4 avril 2019 (censure d’une loi qui, à la suite des manifestations des « gilets jaunes », autorisait des interdictions administratives de manifester).

Manifestations, terrorisme, urgence : quelles sont les frontières ?

Le ministre doit prendre les mesures juridiques et matérielles nécessaires pour éviter le renouvellement des graves incidents du 17 octobre qu’il avait mal anticipés. Il y est d’ailleurs assez bien parvenu depuis lors. On peut comprendre qu’il ait la tentation de faire flèche de tout bois. Mais en fait de flèches, il ne peut tirer que celles que la loi a placées dans son carquois disponible pour les manifestations. Elles sont nombreuses — et même de plus en plus nombreuses depuis une dizaine d’années — comme le Blog du Club des juristes l’a montré depuis un mois.

La prévention des troubles à l’ordre public relève de la police administrative générale et dans le cas de risques spécifiques, de nombreuses polices spéciales instituées par le législateur, parmi lesquelles figurent le régime des manifestations sur la voie publique, la lutte contre le terrorisme et l’état d’urgence. Leur point commun est que les mesures réglementaires comme les mesures individuelles doivent être nécessaires, adaptées et proportionnées (mais cette triple exigence est inévitablement sujette à des appréciations assez subjectives) et placées sous le contrôle des juges. Mais ces régimes sont nettement distincts avec des champs d’application délimités et, pour chacun d’eux, un arsenal de mesures particulier. Leur caractère « spécial » et surtout le respect des libertés constitutionnelles et des droits fondamentaux interdisent de les confondre dans un vaste méli-mélo dans lequel toute menace justifierait de prendre n’importe laquelle des mesures figurant dans l’ensemble de ces arsenaux. De même, il faut respecter la distinction traditionnelle et fondamentalement libérale entre le caractère préventif de la police administrative et le caractère répressif de la police judiciaire, entre l’empêchement des infractions et leur sanction.

En l’état actuel du droit et hors de l’état d’urgence, il n’appartient pas à l’autorité administrative d’empêcher une personne de participer à une manifestation légalement déclarée. Prendre prétexte de la législation antiterroriste (nonobstant la définition large et floue du terrorisme par les articles 421-1 et suivants du Code pénal) pour interdire en fait à un militant de quelque cause que ce soit de manifester relève d’un mélange des genres dangereux pour les libertés publiques, mais aussi pour la  neutralité de l’activité de police, l’acceptation par l’opinion publique des restrictions légales de la liberté de manifestation et donc pour la paix sociale, sans même parler de l’État de droit ou de la démocratie.