Amélie de Montchalin à la Cour des comptes : une nomination qui surprend
Le président de la République a nommé Amélie de Montchalin première présidente de la Cour des comptes. Cette désignation de l’ancienne ministre de l’Action et des Comptes publics à la tête de la juridiction financière soulève des interrogations sensibles sur l’indépendance de l’institution.
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Par Didier Truchet, Professeur émérite de l’Université-Paris-Panthéon-Assas
La Cour des comptes est-elle vraiment une juridiction ?
Oui, mais peut-être pas exactement celle que l’opinion publique et une partie de la presse croient. Créée en 1807, composée de magistrats (distincts des magistrats judiciaires et des membres de la juridiction administrative), elle est une juridiction administrative spéciale régie par le Code des juridictions financières, dont les arrêts sont soumis au contrôle de cassation du Conseil d’État. Sa compétence et son organisation ont fait l’objet d’une importante réforme en 2022 : suppression de la Cour de discipline budgétaire et financière, création d’une Chambre du contentieux et d’une Cour d’appel financière. En (très !) résumé, elle juge les gestionnaires publics (autres que les ministres et les présidents des conseils exécutifs des collectivités territoriales) suspectés d’infraction aux règles budgétaires et comptables et peut leur infliger des amendes.
Mais c’est en raison de l’activité non juridictionnelle de la Cour, bien plus connue de l’opinion publique, que la nomination de Mme de Montchalin suscite la polémique. Cette activité est la seule visée par l’article 47-2 de la Constitution : le contrôle de l’exécution des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, la certification des comptes publics, l’évaluation des politiques publiques… Elle se traduit notamment par des rapports et ressemble davantage à celle d’une autorité administrative indépendante qu’à celle d’une juridiction. C’est elle qui est la plus susceptible d’avoir des conséquences politiques.
Pourquoi la nomination d’Amélie de Montchalin est-elle critiquée ?
Même ses adversaires politiques reconnaissent à Mme de Montchalin sa connaissance des dossiers budgétaires, son implication dans ses fonctions, sa capacité à dialoguer. En outre, le fait qu’elle soit la première femme à exercer ces fonctions est généralement salué.
Mais elle est jeune, 40 ans ! Est-ce un bien, un mal ? Je ne sais pas. Il lui faudra s’imposer à des collègues plus âgé(e)s (une personne qui n’était pas conseiller référendaire doit avoir au moins quarante-cinq ans pour être nommée conseiller maître : art. L 122-3, CJF) qui derrière la courtoisie affichée rue Cambon, ne sont pas toutes ou tous des tendres. Elle a une riche carrière, publique et privée dans le monde de la finance mais elle n’est pas du sérail et pas juriste. Si forte de son inamovibilité, elle reste à la Cour jusqu’à sa retraite, elle l’aura présidée vingt-sept ans, égalant le record détenu par Félix Barthe (1834-1863, mais avec une césure de deux ans). C’est sans doute trop, du moins pour ceux qui comme moi, pensent que les hautes fonctions doivent « tourner ». En tout cas, profitant de la démission de M. Moscovici qu’il avait lui-même nommé, M. Macron a coupé l’herbe sous le pied de ses successeurs (à quelque parti qu’ils appartiennent) en installant Mme de Montchalin à la première présidence pour une très longue durée, qu’elle pourra bien sûr abréger en démissionnant avant terme.
Autre gros problème : Mme de Montchalin passe directement de « Bercy » à la Cour. Nommer d’anciens ministres à la première présidence (parfois sans délai de viduité) est presque devenu une tradition depuis André Chandernagor en 1983. Il n’empêche : la Cour devra se prononcer sur la sincérité et l’exécution de budgets élaborés par sa première présidente. En outre, ès qualités, cette dernière préside d’autres organes importants, tels que la Cour d’appel financière, le Haut conseil des finances publiques ou le Conseil des prélèvements obligatoires. J’ai du mal à déceler des conflits d’intérêts (faute de voir précisément quels intérêts seraient en conflit), mais aucun à voir le risque de manquement à l’impartialité, au moins apparente. L’intéressée ne manquera pas de se déporter, mais outre que le déport (surtout à ce niveau de responsabilité) est toujours perturbant pour l’institution, le soupçon de partialité pèsera longtemps sur elle. En l’état actuel de la méfiance des citoyens envers les responsables publics, c’est inquiétant.
Faut-il aménager le fait du prince ?
L’article L 121-1, CJF est clair : la nomination du premier président de la Cour des comptes est une prérogative personnelle du président de la République. Il est encore plus libre que pour celle du vice-président du Conseil d’État (à laquelle il doit prochainement procéder) qui selon l’article L 133-1 du Code de la justice administrative, intervient sur proposition du Garde des sceaux et doit porter sur un conseiller d’État. Ce fait du prince est légal, mais n’est plus en phase avec les exigences actuelles d’une démocratie qui s’engage sur « le chemin montant, sablonneux, malaisé » (La Fontaine, Le coche et la mouche) du compromis politique. Il serait sain de l’entourer de quelques garanties de procédure en s’inspirant par exemple du cas du président du Conseil constitutionnel (dont la nomination doit être validée par des commissions parlementaires) ou du premier président de la Cour de cassation (nomination sur proposition du Conseil supérieur de la magistrature). Ou en faisant preuve d’imagination (avis divers, conditions de fond, élection par les pairs … ?). Aucun système n’est parfait, mais l’actuel paraît obsolète car suscitant des soupçons de partialité nuisibles à la Cour comme à sa première présidente.
Ces soupçons sont d’autant plus vifs que M. Macron a choisi l’une de ses « fidèles ». C’est son droit et il n’avait guère de raison de désigner un adversaire politique. Toutefois, il rompt avec deux précédents : en nommant M. Moscovici (ancien ministre des finances, mais six ans plus tôt) il n’avait pas privilégié son camp, non plus que M. Sarkozy en nommant M. Migaud (qui présidait la commission des finances de l’Assemblée nationale). Ces soupçons sont sans doute injustes : Mme de Montchalin saura, on l’espère, les dissiper en exerçant le fameux « devoir d’ingratitude » du nommé envers le nommant ; en revêtant la robe, elle endossera la déontologie de l’institution (il revient au premier-président d’ « établir » la Charte de déontologie de la Cour : art. L 120-7, CJF). Mais la tâche ne sera pas aisée. Il est temps de revoir le processus de nomination du premier président.
Un scénario aventureux de droit fiction pourrait y inciter, si le Conseil d’Etat, saisi d’un recours contre la nomination de Mme de Montchalin et l’estimant recevable, jugeait la désignation de la ministre chargée du budget contraire en l’espèce au principe général d’impartialité.
