Par Frederick T. Davis, ancien procureur fédéral et membre des barreaux de New York et de Paris

Qu’est-ce que le poste de United States Attorney, et selon quelle procédure est-il pourvu ?

Le United States Attorney est, en substance, le procureur fédéral dont le bureau conduit les enquêtes pénales, obtient les mises en accusation (« indictments ») et assure les procès et autres procédures nécessaires à l’application effective des lois pénales fédérales. Il existe un US Attorney pour chacun des 92 « districts » répartis géographiquement sur l’ensemble du territoire, où il constitue sa propre équipe chargée du travail quotidien du bureau ; dans les grands districts, comme à New York ou Los Angeles, le bureau peut employer plusieurs centaines de procureurs. Ce poste revêt une importance particulière car un procureur fédéral exerce un pouvoir considérable avec un contrôle judiciaire nettement moins étendu qu’en France ou dans la plupart des pays européens. Ces bureaux ne poursuivent que les infractions fédérales, qui sont numériquement moins nombreuses que les violations des lois des différents États, poursuivies séparément selon les lois, les procédures et devant les juridictions de chaque État. Mais les procureurs fédéraux sont responsables du contrôle et des poursuites liés à d’importantes lois fédérales portant sur le terrorisme, diverses formes de fraudes commerciales et boursières, l’immigration et d’autres infractions relevant de l’intérêt fédéral.

Les règles de nomination des US Attorneys sont précises et réaffirment un principe essentiel : le président n’a pas le pouvoir d’installer quelqu’un à ce poste sans l’approbation du Sénat, sauf à titre strictement temporaire et pour une durée limitée.

La structure essentielle de cette procédure figure dans la Constitution elle-même, qui dispose en son article II, § 2, que tous les « officiers des États-Unis » — catégorie dans laquelle les US Attorneys entrent — ne peuvent exercer leurs fonctions qu’avec le consentement formel du Sénat (« advice and consent »). La législation pertinente habilite le président à nommer un US Attorney pour chaque district « avec l’avis et le consentement du Sénat », pour un mandat de quatre ans, le titulaire étant « révocable par le président ». Cette disposition remplit une fonction partielle mais néanmoins essentielle pour garantir un certain degré d’« indépendance » des procureurs fédéraux, en permettant au Sénat de rejeter un candidat dont la loyauté manifeste serait acquise aux objectifs politiques partisans du président.

Que se passe-t-il lorsqu’un poste est vacant et qu’aucun procureur n’a été confirmé par le Sénat ? Cette éventualité a été prévue par le « Preserving United States Attorney Independence Act de 2007», adopté en réponse aux tentatives de l’ancien président George W. Bush de nommer des procureurs sans confirmation sénatoriale. Ce texte prévoit qu’en cas de vacance (résultant par exemple d’une révocation, d’un décès, d’une démission ou de l’expiration d’un mandat), le Attorney General peut nommer un procureur par intérim — dont le mandat est toutefois strictement limité à 120 jours. À l’issue de ce délai, si aucun candidat n’a encore été nommé par le président et confirmé par le Sénat, les juges du district fédéral concerné peuvent désigner une personne à ce poste, qui exerce ses fonctions jusqu’à ce qu’un titulaire confirmé par le Sénat soit disponible. Jusqu’à très récemment, cette procédure n’avait guère suscité de controverses.

Ces dispositions claires soulignent un principe essentiel : en aucune circonstance un président ne peut maintenir un US Attorney en poste pendant plus de 120 jours sans l’approbation du Sénat. C’est précisément ce que Trump a tenté de faire.

Qu’a fait Trump, et quelles décisions les tribunaux ont-ils rendues ?

Le fil directeur du Department of Justice sous Trump est son obsession à s’assurer que les procureurs fédéraux lui soient personnellement loyaux et exécutent ses directives politiques. La Attorney General Mme Bondi, son adjoint principal Todd Blanche, et nombre d’autres personnes occupant des postes importants au sein de son administration étaient auparavant les avocats personnels de Trump. Cette situation a déjà conduit à des épisodes spectaculaires, dont certains ont été relatés dans ces colonnes : ainsi, l’accommodement politique avec l’ancien maire de New York Eric Adams, dont l’acte de mise en accusation pour corruption — obtenu sous l’administration Biden — a été abandonné sur ordre de la Attorney General et de son adjoint, après qu’Adams a accepté de soutenir le programme politique de Trump en matière d’immigration. Ce revirement a entraîné les démissions fracassantes des avocats chevronnés qui avaient conduit l’affaire qui refusaient de suivre la nouvelle « ligne politique » de Trump. Trump a spécifiquement révoqué plusieurs procureurs jugés trop lents à lui obéir et a tenté de les remplacer par des partisans — souvent des avocats peu expérimentés en matière de poursuites pénales, mais dont la loyauté lui était acquise. La confirmation sénatoriale de certains de ses candidats s’en est trouvée considérablement ralentie, laissant un nombre croissant de postes vacants.

Dans plusieurs de ces districts vacants, Trump a eu recours à la disposition permettant au Attorney General de nommer un procureur par intérim pour 120 jours ; à l’expiration de ce délai, ces intérimaires ne pouvaient légalement plus exercer leurs fonctions, et les juges locaux ont parfois désigné des juristes expérimentés et bien considérés à ces postes. Mais dans des actes totalement sans précédent, plutôt que d’accepter cette situation, Mme Bondi a aussitôt — dans un cas, dans les heures suivantes — viré la personne désignée par le tribunal, et tenté d’installer le candidat de Trump nonobstant l’expiration du délai de 120 jours.

Cette situation sans précédent a, sans surprise, immédiatement suscité de nombreux recours en justice, notamment de la part de prévenus dont les actes de mise en accusation avaient été signés par — ou placés sous la supervision nominale de — l’un des candidats installés illégalement par Trump. Sans exception, tous les juges saisis de la question ont conclu dans le même sens : les candidats dépourvus de confirmation sénatoriale ne peuvent exercer leurs fonctions plus de 120 jours ; ceux qui prétendent le faire agissent sans autorité légitime et ont été écartés. Une cour d’appel fédérale a confirmé cette position sans difficulté ; un examen éventuel par la Cour suprême demeure possible.

Quelle est la situation actuelle, et quelles perspectives s’ouvrent ?

La situation actuelle est, en un mot, chaotique ; et personne ne peut vraiment prédire où elle mènera.

Dans la plupart des districts, le US Attorney a été approuvé par le Sénat, les procureurs intérimaires exercent encore leurs fonctions dans le délai de 120 jours, ou les candidats désignés par les tribunaux ont été maintenus en place par l’administration Trump ; dans ces districts, les procédures se déroulent normalement. Dans certains districts, en revanche, on assiste à une véritable impasse où personne n’exerce les fonctions de procureur : les tribunaux refusent de reconnaître les candidats illégalement installés par Trump, tandis que Trump révoque les remplaçants dûment désignés par les juges.

À ce stade, nous ignorons combien de temps durera cette situation ni quelle en sera l’étendue réelle. Le problème tient au fait que, même si les tribunaux s’accordent à conclure que les candidats non confirmés par le Sénat ne peuvent exercer leurs fonctions au-delà de 120 jours, et que ceux installés par Trump au-delà de ce délai sont dépourvus de pouvoir et susceptibles d’être écartés, cela ne résout pas les questions procédurales complexes relatives à la validité juridique des actes accomplis dans ces bureaux pendant la période de blocage. Deux des mises en accusation les plus médiatisées — contre l’ancien directeur du FBI James Comey et contre la procureure générale de l’État de New York Letitia James — ont été personnellement signées par une procureure illégalement installée ; ces actes de mise en accusation ont été annulés, bien que le ministère de la Justice ait interjeté appel de chaque annulation. À ce jour, les tribunaux n’ont cependant pas annulé les mises en accusation signées par des procureurs substituts fédéraux, bien que ceux-ci nominalement dépendaient d’un procureur occupant le poste illégalement ou dont le poste était vacant ; mais la légalité de tels actes est loin d’être établie. Les avocats représentant les prévenus dans ces districts contestent bien évidemment la légalité de la quasi-totalité des actes de poursuite accomplis sous l’empire d’un procureur illégal ou inexistant, et des mois, voire des années, seront nécessaires avant qu’une image claire et définitive se dessine. Un juge a averti publiquement que « des dizaines de criminels dangereux pourraient voir leurs affaires classées ou leurs condamnations finalement cassées » en raison de ce problème.

L’« état de droit » sous Trump continue de susciter la perplexité.