Par Didier Rebut, Professeur à l’Université Paris-Panthéon-Assas, Directeur de l’Institut de criminologie et de droit pénal de Paris, Membre du Club des juristes

Quelle immunité le droit international reconnaît-il aux chefs d’État ?

Le droit international accorde aux chefs d’État en exercice une immunité absolue de juridiction pénale. Cela signifie qu’ils sont a priori protégés contre toute poursuite et jugement par les autorités et juridictions d’un État étranger. Cette immunité est dite personnelle parce qu’elle est liée à la personne du chef d’État et non à ses actes. Il en découle qu’elle s’applique quels que soient les actes qu’il a commis. Cette immunité personnelle des chefs d’État en exercice a été reconnue par la Cour internationale de justice dans un arrêt du 14 février 2002. Elle est considérée comme ayant la valeur d’une règle de droit international coutumier qui s’impose aux États dans leurs relations internationales.

C’est au nom de cette immunité personnelle de juridiction pénale que l’Assemblée plénière de la Cour de cassation a récemment annulé un mandat qui avait été décerné par des juges d’instruction contre Bachar el-Assad alors qu’il était Président en exercice de la Syrie. L’Assemblée plénière a considéré que l’immunité de chef d’État de Bachar el-Assad interdisait à la France de le poursuivre et, à ce titre, de décerner un mandat d’arrêt contre lui. Elle a pris cette position alors même que le mandat d’arrêt était fondé sur les qualifications de complicité de crimes contre l’humanité et de crimes de guerre. Elle a en effet considéré que le droit international n’admet pas d’exceptions à l’immunité personnelle des chefs d’État en exercice.

En revanche, cette immunité personnelle des chefs d’État en exercice cesse après qu’ils ont quitté leurs fonctions. Dans ce cas, ils conservent seulement une immunité dite fonctionnelle qui porte sur les seuls actes liés à l’exercice de leurs fonctions. Il en découle qu’ils peuvent a priori être poursuivis par les juridictions d’un État étranger pour des actes qui ne sont pas liés à cet exercice alors même qu’ils les auraient commis pendant qu’ils étaient en fonction. C’est ce qu’a jugé l’Assemblée plénière concernant Bachar el-Assad. Elle a considéré qu’il pouvait être valablement poursuivi en France pour crimes contre l’humanité et crimes de guerre après qu’il a été renversé. Elle a expliqué que son immunité fonctionnelle d’ancien chef d’État ne s’appliquait pas à des crimes contre l’humanité et à des crimes de guerre sans qu’il importe qu’il ait commis ces faits alors qu’il était chef d’État en exercice de la Syrie.

Nicolás Maduro bénéficie-t-il de cette immunité internationale ?

Nicolás Maduro revendique la qualité de chef d’État en exercice du Vénézuéla. Cette qualité lui est reconnue par les institutions publiques en place du Vénézuéla. Celles-ci ont d’ailleurs répété ces derniers jours qu’il continuait d’avoir la qualité de Président en exercice du Vénézuéla. Cela devrait a priori lui faire bénéficier de l’immunité personnelle des chefs d’État en exercice et interdire qu’il soit poursuivi et jugé devant les juridictions pénales d’un autre État.

Pourquoi cette immunité internationale ne fait-elle pas obstacle à des poursuites aux États-Unis ?

Comme cela a été dit, l’immunité personnelle des chefs d’État en exercice suppose qu’ils aient cette qualité. Si Nicolás Maduro revendique être le Président du Vénézuéla et si les institutions publiques en place au Vénézuéla lui accordent cette qualité, les États-Unis, en ce qui les concerne, ne le reconnaissent pas comme chef d’État du Vénézuéla. L’acte d’accusation contre lui le qualifie de dirigeant illégitime de son pays. Cette affirmation s’appuie sur les résultats des précédentes élections présidentielles au Vénézuéla qui ont été largement perdues par Nicolás Maduro, comme cela a été attesté par l’ensemble des observateurs internationaux objectifs et sérieux. Les autorités américaines considèrent que Nicolás Maduro est un dirigeant de fait qui s’est maintenu au pouvoir au Vénézuéla par la fraude et la force, de sorte qu’il ne saurait être reconnu comme un chef d’État dans les relations internationales entre le Vénézuéla et les États-Unis. Dans ces conditions, Nicolás Maduro ne saurait bénéficier d’une quelconque immunité aux États-Unis.

Cette position des États-Unis pose la question du critère de la reconnaissance internationale de la qualité de chef d’État. Le droit international lie en principe cette reconnaissance au seul exercice effectif des fonctions étatiques. Il en découle que les fondements de cet exercice sont indifférents, une personne ayant la qualité de chef d’État en exercice dès lors qu’elle exerce effectivement le pouvoir. Les États-Unis s’écartent de cette règle en liant la reconnaissance de la qualité de chef d’État à leur reconnaissance diplomatique, laquelle résulte de la régularité constitutionnelle et de la légitimité démocratique de l’exercice du pouvoir dans le pays en cause. Il convient de rappeler que l’Assemblée plénière de la Cour de cassation a refusé de prendre cette même position dans son arrêt sur le mandat d’arrêt de Bachar el-Assad. Alors que le Procureur général près la Cour de cassation avait défendu l’idée que ce mandat d’arrêt était valable parce que Bachar-el-Assad avait cessé d’être reconnu par la France comme chef d’État de son pays, l’Assemblée plénière l’a rejetée en faisant valoir que « l’acte unilatéral par lequel un État décide de ne plus reconnaître un gouvernement ne saurait emporter des effets sur l’immunité personnelle d’un chef d’État en exercice en dérogeant à la coutume internationale ». Il y a donc, sur ce point, une différence entre la position française, qui est conforme au droit international classique, et la position des autorités américaines qui lui déroge au nom d’une moralisation des relations internationales.

Le refus des autorités américaines de reconnaître une immunité à Nicolás Maduro est aussi justifié par la qualification de narco-terrorisme appliquée aux faits qui lui sont reprochés. Cette qualification est a priori exclusive de toute immunité aux États-Unis à raison même sa nature. L’acte d’accusation ajoute que Nicolás Maduro aurait utilisé ses pouvoirs étatiques et les institutions publiques vénézuéliennes pour commettre ces actes de narco-terrorisme contre les États-Unis. Il présente en ce sens le régime de Nicolás Maduro comme ayant transformé l’appareil d’État en un instrument d’une organisation criminelle structurée, désignée comme le « Cartel de los Soles ». Le régime vénézuélien aurait donc fonctionné comme une entité criminelle qui serait, à ce titre, dépourvue de la protection traditionnelle des immunités en droit international.

Il convient de souligner que ces analyses sont celles de l’accusation. Cela ne préjuge pas de la position qui sera prise par la juridiction qui aura à statuer sur les poursuites contre Nicolás Maduro, laquelle sera vraisemblablement saisie de la question de son immunité. S’il existe un précédent qui est l’affaire Noriega, celle-ci présente des différences avec le cas de Nicolás Maduro. Ces différences ne permettent pas semble-t-il de conclure avec certitude que les juridictions américaines considéreront, comme elles l’ont fait pour le Général Noriega, qu’il n’a aucune immunité faisant obstacle à sa condamnation aux États-Unis. Inversement, ces différences n’excluent pas que les juridictions pénales américaines jugent qu’il ne peut faire valoir aucune immunité pour faire obstacle aux poursuites dont il est l’objet. S’ils sont confirmés, les motifs de l’acte d’accusation sur le fonctionnement criminel de l’appareil d’État vénézuélien et sur la qualification de narco-terrorisme devraient conduire au rejet de cette immunité.