Par Olivier Corten, Professeur à l’Université libre de Bruxelles, Centre de droit international

Des menaces contraires à la Charte des Nations Unies ?

L’article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies interdit à des Membres, « dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». La menace est donc, de la même manière que l’emploi de la force, interdite. Certes, cette interdiction ne vise que la menace d’un emploi illicite de la force. Avertir qu’on utilisera ses capacités militaires pour riposter à une attaque éventuelle (soit ce qu’on désigne parfois comme la « doctrine de la dissuasion »), par exemple, relève de l’exercice d’un droit naturel de légitime défense reconnu par la Charte (article 51). Par ailleurs, il ressort de la jurisprudence internationale que, pour qu’elle soit visée par l’article 2 § 4 précité, la menace ne doit pas être exprimée en termes trop généraux et vagues, mais doit être claire et spécifique, et en ce sens assimilable à un ultimatum. Pour revenir au cas des déclarations du président Trump, il semble bien que toutes les conditions sont remplies pour conclure à une violation de la Charte. Les propos sont précis et sans équivoque : ils visent à exiger un certain nombre de concessions ou l’octroi de certains avantages aux États-Unis de la part des pays visés, et ils ne limitent aucunement à une référence à la possibilité de riposter à une attaque armée. Ainsi, si on ne peut déduire une violation du droit international de la seule affirmation de Donald Trump selon « la domination américaine dans l’hémisphère occidental ne sera plus jamais remise en question » (ce qui a été désigné comme la « doctrine Donroe »), une étape supplémentaire est franchie lorsque sont directement et spécifiquement menacés la Colombie, le Mexique, Cuba, l’Iran ou le Danemark.

Quelles réactions possibles pour les États menacés ?

Ces derniers, tout victimes d’une violation de l’article 2 § 4 de la Charte des Nations Unies qu’ils soient, ne peuvent pour autant envisager de mener une riposte militaire, à tout le moins tant qu’ils n’ont pas été effectivement attaqués. Il n’existe pas, en droit international, de « légitime défense préventive », un oxymore qui est exclu par l’article 51 de la Charte. Celui-ci ne permet la légitime défense que lorsqu’un membre des Nations Unies est « l’objet d’une agression armée ». La simple menace, qu’elle soit directe ou indirecte, éloignée ou « imminente », ne suffit pas, comme l’ont rappelé à de multiples reprises la majorité des États à l’occasion de plusieurs précédents (dont celui de la guerre « préventive » menée contre l’Irak en 2003). Comme ce dernier précédent permet aussi de l’illustrer, c’est au Conseil de sécurité qu’il convient de réagir lorsque le paix internationale est menacée. Encore faut-il que l’arme du véto ne soit pas utilisée par les États-Unis pour l’en empêcher, une hypothèse plus que probable en l’occurrence. En l’absence de réaction du Conseil de sécurité, cependant, rien n’interdit aux États menacés d’avertir qu’ils utiliseront la force militaire pour défendre leur territoire. Dans cette perspective, les alliés de ces États peuvent également tenter de dissuader toute agression en affirmant qu’ils participeront à la future riposte. En tant que membre de l’OTAN et de l’Union européenne, le Danemark est d’ailleurs en droit d’obtenir un soutien des autres États parties aux alliances concernés. Il en va de même, pour le Mexique, la Colombie et Cuba, qui sont membres de l’Organisation des États américains, autre organisme régional de sécurité collective. Enfin, au-delà de toute dimension militaire, les États menacés peuvent évidemment adopter d’autres types de (contre-)mesures, y compris dans le domaine économique. Le droit offre donc toute une série d’outils pour réagir à une menace de recourir à la force, même lorsque cette dernière est le fait de la plus grande puissance militaire mondiale. Encore faut-il, bien entendu, que le droit international lui-même continue à être considéré comme un cadre de référence légitime et pertinent.

Une remise en cause de l’ordre juridique international ?

Dans une interview accordée aux lendemains de l’opération militaire au Venezuela, le président Trump a explicitement affirmé que la seule chose qui pouvait l’arrêter était sa « propre moralité » ou sa « propre opinion », tout en ajoutant qu’il « n’avait pas besoin du droit international » et que, si tant est qu’il devait le respecter, tout dépendait de la définition qu’on donnait à ce droit. De tels propos tendent indéniablement à mettre en cause la pertinence même d’un ordre juridique comme cadre de références régissant les relations internationales. Une étape supplémentaire semble ici encore franchie. Les graves violations du droit international commises dans le passé, que ce soit par les États-Unis (comme lors de la guerre en Irak en 2003), les États européens (en Yougoslavie en 1999 ou en Libye en 2011) ou la Russie (en Ukraine en 2014 ou en 2022), s’étaient en effet accompagnées d’un argumentaire juridique sans doute peu convaincant mais qui, au moins, tendait à préserver les formes en réaffirmant implicitement le principe que toute opération militaire devait répondre aux exigences de la Charte des Nations Unies. Doit-on déduire des récentes déclarations de Donald Trump que celle-ci est désormais dépassée, voire radicalement mise à l’écart ? Sans doute pas, comme l’illustrent les nombreuses critiques que l’opération militaire au Venezuela et les déclarations qui les ont accompagnées ont suscité, précisément au nom de la nécessité de maintenir un ordre juridique international conçu comme indispensable à un minimum de sécurité et de stabilité, que ce soit pour les États, les peuples et les individus, ou encore les entreprises. De ce point de vue, la survie du droit international ne dépend pas d’une vision idéaliste voire utopique souvent dénoncée comme naïve, mais de la conjonction d’intérêts d’acteurs nombreux et variés qui s’accommoderaient mal de sa disparition…