Par Nicoletta Perlo, professeure de droit public à l’Université Bourgogne Europe

Les 22 et 23 mars 2026, les Italiens se sont prononcés par référendum sur une réforme constitutionnelle de la justice d’une ampleur inédite. Ce projet, l’un des piliers du programme de la Première ministre Giorgia Meloni, vise à redéfinir les équilibres internes de la magistrature en séparant nettement les fonctions du parquet et du juge du siège, aujourd’hui exercées au sein d’un corps unique et autonome. Depuis plusieurs semaines, le pays vit au rythme d’un débat omniprésent : médias, réseaux sociaux, universités, partis, syndicats et associations sont devenus autant d’arènes de confrontation. Aux côtés des responsables politiques, magistrats, avocats et professeurs de droit, de nombreuses figures du monde culturel et artistique prennent publiquement part à la campagne. Si l’instrument référendaire favorise la polarisation, l’intensité du débat dépasse la seule logique plébiscitaire : au cœur de cette consultation se joue l’équilibre des pouvoirs et, plus particulièrement, la préservation de l’indépendance du pouvoir judiciaire italien. 

Pourquoi un « référendum constitutionnel confirmatif » ? 

Le 30 octobre 2025, le Sénat italien a approuvé un projet de loi constitutionnelle réformant en profondeur le système judiciaire. Conformément à l’article 138 de la Constitution, le texte a été adopté par les deux chambres à deux reprises, à trois mois d’intervalle. Lors de la seconde lecture, toutefois, il n’a pas obtenu la majorité des deux tiers ni à la Chambre des députés ni au Sénat. Dans ce cas, la Constitution permet l’organisation d’un référendum, dans un délai de trois mois, à la demande d’un cinquième des parlementaires d’une chambre, de 500 000 électeurs ou de cinq conseils régionaux. Une telle demande a été présentée par des parlementaires de l’opposition comme de la majorité. Ce choix s’inscrit dans une stratégie assumée par la présidente du Conseil, Giorgia Meloni. Sans chercher à atteindre la majorité qualifiée, elle a privilégié un « appel au peuple » par référendum confirmatif, ce qui lui a également permis de réduire sensiblement la durée du débat parlementaire, conduit en un an. Le 19 novembre 2025, s’est alors ouverte une campagne référendaire singulière, qui met directement aux prises les pouvoirs de l’État. Tandis que la majorité gouvernementale accuse la magistrature d’être politisée et de faire obstacle aux réformes, les magistrats – par l’intermédiaire de l’Association nationale des magistrats – dénoncent une révision qui ferait peser une « menace sur la démocratie » en affaiblissant le pouvoir judiciaire. 

Quel est le contexte de la réforme ? 

La question de la séparation des carrières n’est pas nouvelle en Italie. Elle ressurgit depuis les années 1990, à chaque crise entre magistrature et pouvoir politique. 

Pour en saisir la portée, il faut rappeler une spécificité du système italien : contrairement à la Constitution française, qui qualifie la justice de simple « autorité » (art. 64), la Constitution italienne reconnaît l’ordre judiciaire comme un véritable pouvoir. Les constituants ont ainsi rompu avec la subordination du parquet à l’exécutif, caractéristique de la période fasciste, en instituant un corps unique de magistrats du siège et du parquet, autonome et indépendant (art. 104 C). Recrutés par concours et formés selon un parcours commun, les magistrats peuvent changer de fonctions au cours de leur carrière. Leur statut est garanti par le Conseil supérieur de la magistrature, composé aux deux tiers de magistrats élus et pour un tiers de membres désignés par le Parlement (art. 104 C). Le principe de l’action pénale obligatoire (art. 112 C) constitue un autre rempart contre les ingérences politiques. 

L’introduction en 1988 d’un modèle accusatoire dans le code de procédure pénale remet pour la première fois en cause la légitimité d’un corps unique de magistrats : en plaçant ministère public et défense sur un pied d’égalité à l’audience, elle accentue la distinction entre les fonctions du siège et du parquet. Deux projets de révision constitutionnelle visant à séparer les carrières sont ainsi élaborés en 1997 et en 2002, sans aboutir. En effet, dans un contexte marqué par l’opération Mani pulite dans les années 1990 puis par les affrontements entre Silvio Berlusconi et la magistrature dans les années 2000, ce débat technique se transforme en conflit politique. La séparation des carrières est dès lors perçue par une partie de la magistrature et de la société civile comme le prélude possible d’une mise sous tutelle du parquet et, partant, d’un affaiblissement de l’indépendance judiciaire. 

Quel est le contenu de la réforme ? 

Les objectifs déclarés de la réforme sont de renforcer l’impartialité des magistrats, de prévenir les conflits d’intérêts et d’améliorer l’efficience de la justice. Pour ce faire, à travers la modification de sept dispositions constitutionnelles, elle introduit trois innovations principales. 

Premièrement, elle instaure deux carrières distinctes pour les juges et les procureurs. 

Deuxièmement, elle crée deux Conseils supérieurs de la magistrature, l’un pour le siège, l’autre pour le parquet, tous deux présidés par le Président de la République. Leur composition serait déterminée par tirage au sort : un tiers des membres serait sélectionné parmi des juristes, tirés au sort à partir d’une liste établie par le Parlement ; les deux tiers restants seraient tirés au sort parmi l’ensemble des magistrats du siège et du parquet. 

Troisièmement, la compétence disciplinaire serait retirée aux CSM et confiée à une nouvelle Haute Cour disciplinaire, compétente pour les magistrats du siège et du parquet. Celle-ci comprendrait quinze membres : trois nommés par le Président de la République parmi des juristes, trois tirés au sort sur une liste établie par le Parlement, et neuf magistrats tirés au sort. Ses décisions pourraient faire l’objet d’un recours devant la même juridiction, siégeant dans une composition différente. 

La réforme présente-elle un risque pour l’État de droit ? 

Si la réforme ne supprime pas explicitement les garanties d’indépendance de la magistrature, plusieurs de ses dispositions sont de nature à en fragiliser sérieusement l’effectivité. 

Tout d’abord, l’exigence réelle d’une séparation des fonctions est difficile à saisir, puisque de facto elle existe déjà. Les passages d’un rôle à l’autre sont extrêmement rares : environ 0,5% en moyenne dans les cinq dernières années. Dès lors, faute de nécessité démontrée, le projet est perçu comme empreint d’une logique punitive à l’égard de la magistrature, faisant redouter un premier pas vers un contrôle politique du parquet. Ce soupçon se trouve renforcé par les attaques virulentes des membres du gouvernement contre les magistrats. En outre, l’isolement institutionnel du parquet affaiblirait la culture juridictionnelle commune aujourd’hui partagée par les magistrats du siège et du parquet, et risquerait de transformer le procureur en « super-policier », moins attentif aux garanties de la défense pourtant requises par l’article 358 du Code de procédure pénale. 

Au regard de la nouvelle composition des Conseils supérieurs de la magistrature, deux observations s’imposent. D’une part, le recours au tirage au sort pourrait affaiblir l’autorité et l’efficacité des deux Conseils, en ne garantissant ni la compétence des membres ni la représentation des différentes sensibilités de la magistrature. D’autre part, puisque les membres non-magistrats sont tirés au sort à partir de listes établies par le Parlement sans majorité qualifiée, la réforme pourrait favoriser une présence accrue de profils proches de la majorité politique, au risque de fragiliser l’indépendance du CSM. 

Enfin, la création d’une Haute Cour disciplinaire priverait le CSM d’une prérogative qui constitue un levier central de l’autogouvernement judiciaire. Elle offrirait en outre une garantie moindre que le système actuel, dans lequel les décisions disciplinaires du CSM peuvent faire l’objet d’un recours devant la Cour de cassation, alors que la réforme prévoit un recours devant la Haute Cour elle-même. 

En définitive, cette réforme ne configure pas une rupture brutale, mais un processus plus discret : une reconfiguration progressive des contre-pouvoirs. L’indépendance judiciaire ne disparaît pas ; elle devient plus vulnérable. Le parquet, une fois isolé, pourrait plus aisément faire l’objet de pressions futures. Les organes d’autogouvernement, fragmentés et partiellement redéfinis, pourraient perdre en cohésion et en légitimité. 

La stratégie n’est pas celle de la confrontation ouverte avec la Constitution, mais celle d’une transformation graduelle, opérée dans le respect formel des procédures. Une évolution qui ne renverse pas l’État de droit, mais en modifie les équilibres en profondeur, au profit de l’exécutif.