Par Stéphane de la Rosa, Professeur de droit à l’UPEC

Le 4 mars 2026, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement sur l’accélération de la capacité industrielle et la décarbonation des secteurs stratégiques, communément appelée « Industrial Accelerator Act » (IAA). Présenté comme un instrument clé pour renforcer la base industrielle européenne et porter la part de l’industrie manufacturière à 20 % du PIB d’ici à 2035, ce texte marque une nouvelle étape dans la stratégie de sécurité économique de l’Union.

Conçu comme un instrument transversal, l’IAA intervient, à la fois, dans le droit de la commande publique, les aides d’État, la simplification administrative ou encore le filtrage des investissements étrangers.  Dans l’ensemble de ces champs, il ambitionne de soutenir les produits fabriqués dans l’Union (le « Made in EU ») et d’affirmer, sans le dire explicitement, un tournant vers la « préférence européenne ».

Alors que l’IAA a été annoncé à plusieurs reprises par la Commission (notamment avec la présentation en janvier 2025 de la « Boussole pour la compétitivité », vivement souhaité par plusieurs institutions (par ex. le Sénat français, en juillet 2025) la proposition finale envisage un cadre assez complexe, et pas toujours lisible, en faveur du « Made in EU ».

Le règlement sur l’accélération de la capacité industrielle reconnaît-il un principe de « préférence européenne » ?

En dépit des nombreuses annonces, il n’y a pas, formellement, une reconnaissance de la préférence européenne sous la forme d’un principe général ou d’une exigence transversale qui sous-tendrait les différents champs du droit économique – les marchés publics, les aides d’Etat ou le contrôle des investissements étrangers sur certains secteurs stratégiques.

La promotion des produits fabriqués dans l’Union repose sur l’agencement d’au moins quatre instruments.

Tout d’abord, le règlement envisage une règle d’exclusion. Si l’IAA va au bout de la procédure législative, celle-ci conduirait les pouvoirs adjudicateurs, lors de la passation de marchés publics, à exclure certaines offres présentées par des opérateurs économiques situés ou contrôlés par des États tiers. Cette exclusion ne concernerait toutefois que certaines catégories de produits et uniquement les opérateurs établis dans des États n’ayant pas conclu avec l’Union un accord international garantissant l’accès aux marchés publics. En pratique, cette exclusion est destinée à des opérateurs situés en Chine ou encore en Inde. Elle s’inscrit dans le prolongement de l’importante décision rendue par la Cour de justice dans l’affaire dite « Kolin » en novembre 2024 (CJUE, 22.10.2024, Kolin, aff. C-652/22 ).

La promotion du « made in EU » se caractérise, ensuite, par l’introduction d’une obligation d’achat de produits originaires de l’Union, au sens du code des douanes (regl. n° 952/2013). Cette obligation s’appliquerait, à compter de 2029, pour la passation de certains marchés de travaux et de fournitures, et elle interviendrait également, indirectement, dans le régime des aides d’Etat. Concrètement, les pouvoirs adjudicateurs et les entités adjudicatrices devront « appliquer les exigences relatives à l’origine de l’Union et les exigences en matière de faibles émissions de carbone » (art. 11 de la proposition) pour certaines catégories de produits, en lien avec le mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM).

S’agissant des aides d’Etat, la préférence européenne prendrait la forme d’une contrainte de fléchage, afin de renforcer les chaînes de valeurs stratégiques, au profit de certaines activités considérées comme essentielles d’un point de vue industriel. En pratique, cela signifierait qu’une proportion du budget national lié aux aides d’Etat devra être orienté, de 45% voire de 100%, pour soutenir certaines branches d’activité, notamment la production de véhicules électriques (art. 12 de la proposition).

Enfin, la proposition introduit des exigences renforcées pour certains biens, en particulier les véhicules électriques. Dans ce cas, le soutien public – qu’il prenne la forme d’un marché public ou d’une aide d’État – serait subordonné à l’assemblage du produit dans l’Union (règle d’origine), ainsi qu’au fait qu’une partie des composants essentiels, comme les batteries, soient fabriqués en Europe ou que d’autres équipements répondent aux exigences bas-carbone.

Ainsi, plutôt qu’un principe général de préférence européenne, le texte repose sur un ensemble d’instruments sectoriels visant à soutenir certaines chaînes de valeur industrielles.

Quelles sont les limites au soutien du « made in Europe » ?

La proposition de la Commission ne vise que certaines catégories de produits, considérées comme étant stratégiques et caractérisés par des vulnérabilités et des dépendances.

Pour les marchés publics, la préférence européenne – au sens de l’obligation d’acquérir des produits originaires de l’Union – s’appliquerait essentiellement pour l’acier, le béton et le mortier (et tout produit dont les performances dépendent principalement de ces composants) et l’aluminium. Mais suivant un système complexe de pourcentage : il s’agirait d’obliger à se fournir d’au moins 5 à 25% en produits issus de l’Union, répondant à des exigences de faible intensité carbone. Cette limitation vaut également pour les aides d’Etat : les financements destinés à des équipements qui utilisent ces produits devront veiller à garantir, au moins partiellement, une origine européenne.

Ensuite, ce régime éclaté de préférence complète des mécanismes déjà existants, notamment le régime spécifique concernant les marchés et les financements destinés aux technologies dites « zero net », qui relèvent du « Net Zero Industry Act » (regl. 2024/1735 ). Dans ce cadre, l’IAA introduit une règle de diversification des chaînes d’approvisionnement : pour certaines technologies, la valeur du produit final ne pourrait pas provenir à plus de 50 % d’un même pays tiers. Concrètement, un équipement intervenant dans une technologie net zéro – par exemple un panneau solaire, un électrolyseur ou une pompe à chaleur – ne pourrait dépendre majoritairement d’un seul fournisseur extérieur à l’Union (art. 27).

Enfin, la notion de produit ou de bien justifiant une exigence d’origine dans l’Union ne signifie pas, dans la proposition, que toute la production soit localisée sur le territoire de l’Union. Bien au contraire, pour éviter une orientation que certains Etats verraient comme trop protectionniste, la proposition maintient un régime complexe d’équivalence avec certains Etats tiers.

 Ainsi, « les contenus originaires de pays tiers avec lesquels l’Union a conclu un accord établissant une zone de libre-échange ou une union douanière, ou qui sont parties à l’accord sur les marchés publics [AMI de l’OMC], lorsque des obligations pertinentes de l’Union existent en vertu de cet accord, sont considérés comme étant originaires de l’Union » (art. 8).

En envisageant que les produits originaires d’Etats tiers couverts par des accords de libre échange (par ex le Canada, le Japon ou demain le Mercosur) sont considérés comme « originaires de l’Union », la proposition privilégie la conformité à des principes de droit international économique (non-discrimination, égalité), ainsi que le respect des engagements commerciaux – fussent-ils singulièrement malmenés voire même ignorés par certains partenaires –, au détriment d’une approche plus offensive de la préférence européenne, plus explicitement centrée sur le soutien aux produits strictement originaires de l’Union. En faisant prévaloir, non sans raisons, le respect de tous les engagements internationaux, l’IAA dilue et brouille la portée même de la notion de préférence européenne.

Quels sont les arbitrages à venir pour la négociation de l’IAA ?

Au regard de ces éléments, d’importants arbitrages vont sans doute jalonner la négociation de l’IAA.

L’approche très élargie de la notion de « produits originaires », qui demeure encadrée par le respect des engagements commerciaux internationaux, sera certainement discutée. La proposition prévoit que l’équivalence avec certains pays tiers pourrait être écartée si ceux-ci ne réservent pas un traitement identique aux produits originaires de l’Union ou encore pour éviter « des dépendances » ou des « menaces » sur la sécurité de l’approvisionnement de l’Union. Mais l’admission de cette exception, qui conduirait à une préférence européenne stricte, demeure très incertaine. Les hypothèses sont mal définies et il n’est pas certain que la Commission demeure seule décisionnaire de ces exceptions.

La gamme des produits ou des composants qui est associée à l’exigence de produits originaires de l’Union n’est peut-être pas stabilisée. En l’état, trois segments de produits sont envisagés : certains matériaux de l’industrie lourde (acier, aluminium), les technologies « net zero » et les véhicules électriques. Mais le renforcement de la résilience économique de l’Union se limite-t-il à ces secteurs ? L’approche demeure sectorielle et fragmentée et il est surprenant que d’autres biens n’aient pas été envisagés – par exemple les équipements médicaux ou les matériels de transport.

La négociation du IAA va être conduite en même temps que la négociation de deux autres textes, d’une part, un nouveau règlement général d’exemption par catégories en matière d’aides d’Etat, d’autre part, un nouveau paquet de directives relatives à la commande publique.  

Aussi, à partir d’un même agenda politique, associé à la sécurité économique de l’Union, les exigences de résilience, de contrôle des chaînes d’approvisionnement ou de préférence risquent d’être envisagées de manière trop dispersée et de produire un cadre juridique peu lisible pour les opérateurs industriels comme pour les États membres.