Après le rejet par l’Assemblée nationale du le projet de loi de finances pour 2027, quelles sont les étapes et les délais constitutionnels encadrant l’examen et l’adoption d’une loi de finances ?

Un seul satisfecit mérite d’être adressé au Gouvernement cette année : le PLF 2027 a été déposé dans les délais constitutionnels, avant le premier mardi d’octobre (art. 39 LOLF), ce qui n’avait pas été le cas les deux années passées. Si le rejet, désormais récurrent, du PLF en commission des finances à l’Assemblée nationale, en première lecture, demeure sans conséquence juridique (le nombre d’amendements déposés en commission, entre 1 820 et 1 850, reste stable), son rejet en séance publique tend également à devenir coutumier depuis la dissolution de 2024 et la fragmentation politique de l’Assemblée nationale. Le scénario est ainsi désormais bien établi, mais son dénouement a été plus précoce cette année qu’en 2024 et 2025 (le 4 novembre, contre le 12 novembre pour le PLF 2025 et le 21 novembre pour le PLF 2026) ; la discorde fiscale a ainsi été plus rapidement consommée. Le rejet du texte a, en outre, recueilli un consensus politique plus large, aucune voix ne s’étant prononcée en sa faveur, contre une pour le PLF 2026 et 192 pour celui de 2025. Jusqu’à l’écoulement des 40 jours prévus pour la première lecture à l’Assemblée nationale (art. 47 Const. ; art. 40 LOLF), le Gouvernement va conserver cette année plus longtemps le texte initial dans sa manche, entre son rejet à l’Assemblée nationale et son dépôt au Sénat. Le projet sera alors envoyé au Sénat sans que la seconde partie relative aux charges de l’État ait été examinée par les députés. Et, comme le prévoit la procédure dans une telle situation, c’est la version initiale de ce projet, celle du Gouvernement, qui sera transmise aux sénateurs et examinée par eux.

Il est fort probable que le PLF 2027 sera, comme les années passées, substantiellement modifié par les sénateurs par rapport au texte initial du Gouvernement et comportera un nouvel équilibre budgétaire, avec des prévisions de recettes, de dépenses et de solde différentes de celles du Gouvernement dans un souci de plus grande sincérité. Le Sénat sera probablement de nouveau la seule des deux assemblées parlementaires à adopter le texte budgétaire en première lecture. À l’issue de l’examen au Sénat, qu’un compromis soit ou non trouvé en CMP, la question de l’adoption du PLF 2027 en l’absence de majorité à l’Assemblée nationale demeurera entière. Un vote favorable des députés paraissant difficilement envisageable dans cette configuration politique, le Premier ministre pourrait être conduit à engager la responsabilité du Gouvernement sur le fondement de l’article 49, alinéa 3, de la Constitution. Une telle procédure l’exposerait toutefois au risque d’une motion de censure dont l’adoption entraînerait la chute du Gouvernement et, par voie de conséquence, une difficile survie du PLF. À l’inverse, sans mobilisation de l’article 49 de la Constitution, le PLF pourrait être rejeté, entraînant une difficile survie du Gouvernement. Il se peut aussi que le scénario de l’automne 2024, observé à l’occasion du vote sur le PLFSS 2025, en amont, se reproduise… L’automne est budgétairement la saison de tous les dangers.

Le recours à une loi spéciale vous paraît-il possible ?

Après les lois spéciales du 20 décembre 2024 et du 26 décembre 2025, plus rien ne paraît désormais impossible. La mécanique budgétaire parlementaire qui a fonctionné de 1959 à 2023 semble désormais sérieusement grippée. On rappellera ici que ces deux lois spéciales ont été adoptées dans des circonstances autres que celles que la Constitution prévoyait. En effet, selon l’article 47, al. 4, de la Constitution, un tel projet de loi est déposé si « la loi de finances fixant les ressources et les charges d’un exercice n’a pas été déposée en temps utile pour être promulguée » ; c’est-à-dire si le retard était tel que le Parlement ne disposerait plus des 70 jours de travail (art. 47, al. 3, de la Constitution). Or, malgré quelques jours de retard dans les dépôts des deux projets de loi de finances, tel n’était pas le cas, ni en 2024, où le projet avait été déposé le 10 octobre alors que le premier mardi de ce mois tombait le 1er, ni en 2025, où le projet avait été déposé le 14 octobre alors que le premier mardi de ce mois était le 7. De même, le contenu de ces deux lois spéciales ne correspondait pas à ce que l’article 45 de la LOLF prévoit. Ces deux lois étaient frappées du sceau de l’innovation juridique et financière. Le Conseil constitutionnel n’ayant pas été saisi, de facto, il n’a rien trouvé à y redire, et, s’il avait été amené à se prononcer : la continuité de la vie nationale aurait sans doute permis de justifier tout cela, sauf peut-être les dispositions relatives à la dette sociale et aux prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales. Mais ne refaisons pas l’histoire…

Pour cette fin d’automne, une nouvelle loi spéciale est possible dans deux circonstances. Tout d’abord, parce que, comme en 2024 et en 2025, le travail parlementaire sur le projet de loi de finances de l’année serait inachevé. Alors même que le délai de 70 jours laissé au Parlement pour se prononcer définitivement sur le projet serait écoulé, le Gouvernement ferait le choix, plutôt que de mettre en vigueur son projet par ordonnance budgétaire, de continuer la recherche d’un compromis et le débat parlementaire au début de l’année 2027, dans l’espoir d’avoir une loi de finances avant le 28 février 2027, date d’interruption des travaux parlementaires. Cela pourrait être envisageable, les lois de finances pour 2025 et pour 2026 ayant été promulguées respectivement les 14 février 2025 et 19 février 2026. Ensuite, seconde circonstance, en cas de rejet définitif, cet automne, par le Parlement du projet actuel de loi de finances pour 2027. Outre la crise que cela entraînerait, il faudrait que le Gouvernement dépose, très tardivement, un nouveau projet, et nous serions dès lors dans le cadre de l’article 45 de la LOLF ; une loi spéciale se justifierait pleinement.

Que penser d’un recours possible à une ordonnance budgétaire de l’article 47 de la Constitution ?

Comme fin 2024 et fin 2025, à la même époque, la question d’un tel recours potentiel à une ordonnance budgétaire de l’article 47 de la Constitution va évidemment se poser, et se pose déjà… La preuve ici ! Il s’agirait, le Parlement ne s’étant pas prononcé définitivement après 70 jours de travail, soit en adoptant, soit en rejetant le projet de loi de finances, de le sanctionner en le privant de sa compétence budgétaire et en mettant en œuvre le projet tel que déposé par le Gouvernement. Évidemment, dans le climat de vives tensions politiques (aucune voix favorable sur la première partie du projet de loi de finances pour 2027 à l’Assemblée nationale) et de mécontentement social et de fortes incertitudes économiques, et à l’approche des élections présidentielle et législatives, ce ne serait pas la solution la plus apaisante. Sans doute le Gouvernement préférerait-il trouver un ultime compromis, puisqu’il s’agit du dernier budget du quinquennat. Recourir à une telle extrémité serait inédit sous la Ve République. Toutefois, on n’est jamais à une surprise près avec cet exécutif ! On ne peut jurer de rien. Si un tel texte était signé par le Président de la République (art. 13, Const.), on entrerait aussi dans l’inconnu juridique. Un recours serait-il possible, avec un partage de compétences entre le Conseil constitutionnel et le Conseil d’État, à l’image du régime contentieux des ordonnances de l’article 38 ? Au Sénat, en février 2026, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi constitutionnelle n° 242 déposée par Élisabeth Doineau visant à préciser la procédure d’examen des textes budgétaires et à encadrer les ordonnances des articles 47 et 47-1 de la Constitution, les sénateurs ont bien identifié les risques juridiques de l’ouverture excessive d’une telle voie…