Par Jean-Jacques Urvoas, ancien garde des Sceaux, Professeur de droit public à l’Université de Brest

Une telle initiative est-elle recevable ?

La résolution a été rédigée de telle manière qu’elle puisse l’être. En l’espèce, il fallait éviter deux écueils posés par l’article 6 de l’ordonnance n°58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. D’abord veiller à ce que l’objet ne soit pas en contradiction avec le fait « qu’il ne peut être créé de commission d’enquête sur des faits ayant donné lieu à des poursuites judiciaires et aussi longtemps que ces poursuites sont en cours ». Et ensuite désigner les éléments d’information à « recueillir sur des faits déterminés, soit sur la gestion des services publics ou des entreprises nationales, en vue de soumettre leurs conclusions à l’assemblée qui les a créées ».

Le second aspect ne souffre pas de débat puisque la résolution énumère divers objectifs louables : « mettre en lumière la nature des réseaux de Jeffrey Epstein », « Participer à faire émerger la parole des victimes » ou encore « Evaluer les éventuelles défaillances de services de renseignements et d’enquête en France relatifs à cette affaire ». Ils répondent parfaitement à l’exigence posée par l’article 137 du Règlement de l’Assemblée exigeant que « les propositions de résolution doivent déterminer avec précision soit les faits qui donnent lieu à enquête ».

Au demeurant, l’Assemblée a continuellement adopté une lecture bienveillante et souple de cette exigence en raison tant de l’ambiguïté sémantique des termes que du caractère politique du contrôle de recevabilité. Cette condition n’a que très rarement servie comme unique fondement du rejet de la demande.

La première condition apparaît discutable. Le 6 février, le Parquet national financier a ouvert une enquête préliminaire pour « blanchiment de fraude fiscale aggravée » visant l’ancien président de l’Institut du monde arabe et Caroline Lang, tous deux cités dans les « Epstein files ». Puis, le 14 février, le parquet de Paris a annoncé la désignation de magistrats chargés d’examiner les éléments susceptibles de mettre en cause des ressortissants français potentiellement impliqués dans « des infractions de diverses natures ». Il est vraisemblable que ces deux démarches seront coordonnées et qu’elles déboucheront sur des investigations plus approfondies.

C’est probablement cette perspective qui a conduit Yaël Braun-Pivet a fait part de sa réserve en arguant du risque « de concurrence avec la justice ».

Pourquoi cette interdiction ?

Cette règle, absente sous la IIIᵉ et la IVᵉ République, voulait marquer une rupture nette. Elle répondait drastiquement aux polémiques récurrentes suscitées par la cohabitation entre commissions parlementaires et procédures pénales, cohabitation qui, loin d’apaiser les tensions institutionnelles, les ravivait. L’Ordonnance de 1958 s’inscrivait donc dans une logique de cloisonnement rigide, censée garantir l’indépendance de l’autorité judiciaire.

De fait, depuis leur création en 1815, les commissions d’enquête parlementaire empruntent à la justice ses codes : audition sous serment, menaces de poursuites pour faux témoignage, mise en scène de la vérité à la barre. Très vite ce mimétisme a brouillé leur identité et nourri le soupçon d’un empiètement sur le domaine réservé du juge. Et l’histoire parlementaire en apporte d’ailleurs plusieurs illustrations : la commission de 1832, instituée par la Chambre des Pairs ne se contenta pas d’enquêter sur la gestion du trésor des ministres de Charles X et alla jusqu’à ordonner leur arrestation ; en 1892, celle qui travaillait sur le scandale de Panama procéda à des perquisitions et exigea même une exhumation !

Face à ces dérives, la réponse du Parlement est restée constante : une enquête n’est pas un procès. Et il est vrai qu’elle ne qualifie pas juridiquement les faits, ne statue sur aucune culpabilité et ne prononce aucune sanction.

Il reste que la conception française ne se retrouve que dans six autres des vingt pays étudiés en 2020 par la commission des affaires constitutionnelles du Parlement européen (tels la Bulgarie, la Croatie, la Hongrie, la Roumanie). Ailleurs, même si certains, comme le Luxembourg, ont pu évoluer, la souplesse prévaut : en Belgique, en Italie, au Royaume-Uni ou en Autriche, les commissions peuvent poursuivre leurs travaux malgré l’existence d’une procédure judiciaire, sous réserve d’une distinction d’objet : au juge la qualification pénale, au Parlement le contrôle politique. De ce fait, l’Assemblée nationale norvégienne (Le  » Storting ») a décidé le 10 février dernier de créer une commission d’enquête pour faire la lumière sur les liens passés entre le criminel sexuel américain et plusieurs personnalités de ce pays.

La pratique confirme-t-elle la rigueur de l’écriture du droit ?

Non. Les Chambres composent avec cette règle. Par exemple, une enquête fut menée sur « l’affaire Cahuzac » alors même qu’une information judiciaire pour blanchiment de fraude fiscale était ouverte, et que le ministre, entendu par l’Assemblée le 26 juin 2013, était déjà mis en examen. De même, la commission sur l’assassinat d’Yvan Colonna fut lancée en novembre 2022, bien que le parquet national antiterroriste ait ouvert une information judiciaire dès le mois de mars.

Pour y parvenir, les parlementaires ont affiné leur interprétation de la notion de « poursuites judiciaires ». Dès 1972, René Pléven alors garde des Sceaux, avait précisé que cette notion visait exclusivement « une procédure pénale diligentée par le ministère public », autrement dit une enquête préliminaire ou une information judiciaire. Mais par la suite, le Sénat a restreint cette lecture. Selon sa commission des lois « une enquête de police judiciaire, c’est-à-dire une enquête préliminaire diligentée par le Procureur de la République (…) ne saurait être assimilée à une poursuite judiciaire, car, au sens propre du terme, il ne peut y avoir de poursuite judiciaire qu’à partir du moment où les faits sont portés devant une juridiction, soit une juridiction d’instruction qui est saisie par un réquisitoire du Procureur de la République ou le dépôt d’une plainte, soit une juridiction de jugement devant laquelle le prévenu est cité directement » . Cette interprétation s’est depuis imposée comme référence.

Mais même lorsque les conditions d’irrecevabilité judiciaire sont réunies, elles ne suffisent pas à éteindre l’initiative parlementaire. Le garde des Sceaux, systématiquement consulté avant la création d’une commission, se garde d’ailleurs bien de formuler une opposition frontale, se contentant généralement d’appeler « l’attention sur l’articulation de l’enquête parlementaire avec les procédures judiciaires, qui ne doit pas conduire à mener des investigations sur des aspects relevant de la compétence exclusive de l’institution judiciaire », ce qui revient à laisser la Chambre apprécier la situation…