Par Lucie Delabie, Professeure de droit public et membre élue au sein de la Commission de la recherche (UPJV)

La ratification de la Charte du Conseil de la paix : question de droit international ou de droit interne ?

Après avoir affirmé, à la suite de l’intervention au Venezuela, ne pas avoir besoin du droit international, Donald Trump en reprend les mécanismes pour proposer un organisme agile et efficace assurant la stabilité internationale (chap. 1 de la Charte). Après la « force contre le droit », assisterait-on à un retour à la « paix par le droit » — celle-là même qu’Elihu Root ou Woodrow Wilson défendaient lors de la création de la Société des Nations ? Ce serait ignorer que Wilson envisageait un pacte structuré par des droits et obligations réciproques, alors que le projet américain est d’abord caractérisé par des pouvoirs exorbitants de son Président.

Mais la Charte renvoie aussi à un autre cadre normatif : le droit interne des États membres. Le chapitre XI prévoit en effet que : « (a) La présente Charte entrera en vigueur dès que trois États auront exprimé leur consentement à être liés par elle. (b) Les États tenus de ratifier, d’accepter ou d’approuver la présente Charte par le biais de procédures internes acceptent d’appliquer provisoirement les dispositions de la présente Charte […]. ». Le soutien des États membres au dit Conseil doit par ailleurs être conforme à leurs autorités juridiques nationales (article 2.2.).

Cette clause semble prima facie assez classique en droit des traités : si le droit international n’impose pas une forme unique de consentement à être lié par le texte conventionnel (art. 11 Convention de Vienne sur le droit des traités), laissant à chaque État le soin de recourir aux procédures internes appropriées, il est néanmoins énoncé qu’une violation manifeste d’une règle de droit interne fondamentale peut vicier ce consentement (art. 46 CVDT).C’est précisément l’articulation entre ces exigences internes et l’expression du consentement sur le plan international qui soulève ici des interrogations. En effet, la formulation de la Charte et la communication qui a entouré sa signature laissent supposer que les États-Unis ne seraient, eux, pas tenus au respect d’une procédure interne autre que la signature présidentielle, très médiatisée, à Davos. La Maison-Blanche, dans son communiqué, le laisse entendre, annonçant même que Donald Trump a « ratifié » la Charte. Or il existe bel et bien une procédure interne aux États-Unis qui octroie au Congrès un pouvoir sur l’adoption d’accords internationaux. Donald Trump peut-il s’en abstraire ?

Que dit le droit américain ?

D’après la Constitution américaine, « le président aura le pouvoir, sur l’avis et du consentement du Sénat, de conclure des traités, pourvu que ces traités réunissent la majorité des deux tiers des sénateurs présents » (art. 2 sect. 2). En pratique, le Président peut négocier et signer l’instrument, mais son approbation relève ensuite du Sénat, qui peut y ajouter des amendements ou réserves à la majorité simple.

Compte tenu des rigidités et des tensions politiques fortes liées à cette procédure, les autorités fédérales, en pratique, ont souvent privilégié une autre voie pour engager les États-Unis sur le plan international : les accords conclus par le Président, seul (« sole executive agreements »), ou avec l’autorisation du Congrès statuant à la majorité simple, par une loi ou une résolution visant à encadrer l’action de l’exécutif (« congressional executive agreements »). Les contours de ce régime restent cependant mal définis. Pour certains, ces accords ne sont possibles que s’ils relèvent des compétences présidentielles au titre de commandant en chef et de la conduite des relations diplomatiques (conventions militaires, accords provisoires, protocoles d’interprétation…). Les quelques décisions de la Cour suprême en la matière n’apportent pas d’éclairage sur ce point précis (United States v. Belmont, 301 U.S. 324 (1937) ; United States v. Pink, 315 U.S. 203 (1942)). Reconnaissant la validité constitutionnelle de certains de ces accords, la Cour a tout au plus indiqué que le silence du Congrès, valant acquiescement, pouvait conforter l’action présidentielle.

À ce jour, rien n’indique donc si un traité actant la création d’une organisation internationale telle que le Conseil de la paix, dotée d’une mission pouvant potentiellement impliquer des actions coercitives de la part de ses membres, peut relever d’un « sole executive agreement » engageant juridiquement les États-Unis indépendamment de l’aval des parlementaires.

Existe-t-il des précédents d’éviction du Congrès pour participer à une organisation internationale ?

Oui, mais ils restent rares. Généralement, la procédure en ce domaine requiert l’approbation du Sénat à la majorité des deux tiers et ce dernier peut se montrer particulièrement réservé lorsqu’un engagement international est susceptible d’empiéter sur les prérogatives constitutionnelles du Congrès. En témoigne le rejet du Traité de Versailles et du Pacte de la Société des Nations (1919). Alors que le sénateur Lodge, avait alors conditionné le vote à l’adoption de réserves visant à préserver le rôle du Congrès en matière de sanctions et de recours à la force, Wilson rejeta ce compromis.Tirant les leçons de cet échec, l’adhésion à la Charte des Nations Unies fut obtenue dans un contexte bipartisan préparé en amont. Approuvée par le Sénat le 28 juillet 1945, la ratification fut néanmoins suivie du United Nations Participation Act of 1945, par lequel les parlementaires posèrent des conditions à l’application de l’article 43 de la Charte, imposant une approbation du Congrès en cas de mise à disposition de forces armées (22 U.S.C. § 287d). Des craintes similaires ont entouré les conditions d’application de l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord.

D’autres traités créant des organisations internationales ont été approuvés par simple autorisation législative (Bretton Woods Agreements Act pour la BIRD et le FMI, Joint Resolution pour l’OMS). Mais leurs objectifs et principes n’empiétaient pas aussi directement sur les prérogatives constitutionnelles du Congrès. Plus rarement encore, la participation des États-Unis à un organisme international peut relever d’un sole executive agreement, sans approbation parlementaire. L’Alliance solaire internationale (2021) en est un exemple. On relève toutefois que cette participation est volontaire et qu’elle n’emporte pas d’obligations substantielles.

S’agissant du Conseil de la paix, l’exécutif américain pourrait invoquer le précédent de l’ISA pour justifier un engagement sans aval parlementaire. D’après le texte, les obligations paraissent en effet limitées (missions et pouvoirs encore imprécis) et les missions du Conseil sont encadrées par l’article 2.2 : « Chaque État membre soutient et assiste… conformément à ses autorités juridiques nationales… [et] aucune disposition… ne saurait être interprétée… comme obligeant… sans leur consentement » Faut-il y voir l’anticipation d’une réserve du Congrès, tout en se ménageant la possibilité d’un vote ultérieur ? Rien n’indique toutefois, à ce stade, une intention claire de soumettre le texte au Congrès.

On ne peut toutefois pas exclure que le Conseil soit envisagé comme une organisation dont les missions pourraient impliquer un recours à la force : la Charte mentionne des « opérations » et une « action efficace », efficacité dont Donald Trump a d’ailleurs récemment considéré (en Iran ou au Venezuela), qu’elle  pouvait passer par l’usage de la force. En ce cas, cela pourrait toucher plus directement aux prérogatives du Congrès, posant alors la question de la régularité constitutionnelle d’un tel engagement pris sans son intervention, et, partant, celle des effets d’une irrégularité interne sur la validité de l’instrument conventionnel. En droit international, ces conséquences demeureraient toutefois limitées : un État ne peut en principe invoquer son droit interne pour contester le consentement exprimé. La Convention de Vienne n’admet qu’une exception étroite (art. 46 CVDT), souvent invoquée mais jamais retenue par les juges internationaux, en cas de violation « manifeste » d’une règle interne « d’importance fondamentale » relative à la compétence de conclure des traités. À supposer que la règle du Congrès est d’importance fondamentale (et c’est précisément pour protéger les pouvoirs des parlements nationaux que l’article 46 a été codifié) son contournement par Trump peut être invoqué par les États Unis comme vice de consentement. Sauf changement radical de positionnement politique — et/ou de Président — il paraît toutefois peu probable que les États-Unis contestent la validité d’une organisation créée à l’initiative même de l’exécutif.

Au-delà de l’approbation : quels leviers pour le Congrès vis-à-vis du Conseil de la paix ?

Même si la Charte n’était pas soumise au Sénat au titre de l’article II et relevait de l’autorité et des compétences du seul pouvoir exécutif – notamment du Département d’État, le Congrès conserverait plusieurs leviers d’actions vis-à-vis de la participation des États-Unis à cette organisation.

D’abord, en vertu du State Department Basic Authorities Act (1956) le Département d’État est autorisé à participer ponctuellement à des activités ad hoc, mais pas à participer aux activités d’une organisation internationale pendant plus d’un an sans l’approbation du Congrès (22 U.S.C. § 2672(a)). L’administration pourrait tenter de contourner cette restriction en invoquant les seuls pouvoirs présidentiels ; mais la loi manifeste la volonté du Congrès de contrôler les engagements durables.

Ensuite, la National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2023 (Pub. L. 117–263) renforce le contrôle parlementaire en imposant la notification et, souvent, la publication des accords internationaux — y compris certains engagements non contraignants — avec leur base juridique.

Mais le levier le plus évident reste budgétaire : un executive agreement peut certes engager les États-Unis sur le plan international mais en limiter l’effectivité en refusant l’autorisation ou les crédits nécessaires. Certes, Le Département d’État dispose d’un budget (International Organizations and Programs) pour des contributions volontaires, ce que prévoit justement la Charte du Conseil (chap. V), laissant une marge de manœuvre à l’exécutif. Le niveau de ces financements ou leur annulation relèvent néanmoins des choix budgétaires du Congrès ; il demeure donc incertain que l’exécutif puisse, dans la durée, contribuer au Conseil sans accord parlementaire.

Au-delà des leviers juridiques disponibles, encore faut-il une volonté politique des membres du Congrès de faire valoir leurs droits. Or, à ce stade, les réactions à propos du Conseil de la paix sont peu visibles, tandis que certains membres du Sénat ont tenté de réaffirmer leurs prérogatives constitutionnelles sur le Venezuela, via l’adoption d’une résolution bipartisane qui n’a pas abouti. Dans ce contexte, une réaction parlementaire est possible, mais elle reste incertaine tant que le Président dispose d’une majorité et qu’aucune opposition transpartisane durable ne s’impose. Les prochaines sessions du Sénat, en particulier celles de la Commission des affaires étrangères, seront donc un test décisif de la capacité du Congrès à peser sur la trajectoire de la nouvelle organisation de la paix imaginée par Donald Trump.